Европейский парламент порядок формирования функции. Формирование европейского парламента. Политические группы Европейского парламента

ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ

межгосударственный наднациональный политический орган, в котором представлены все страны Европейского Союза (ЕС). Депутаты ЕП избираются один раз в 5 лет прямым голосованием населения стран-членов. Число депутатов ЕП от каждой страны постоянное. Квота мест зависит от численности населения данного государства. Наиболее крупные страны - Великобритания. Италия, ФРГ и Франция - располагают 81 местом, Испания - 60, Нидерланды - 25, Бельгия, Греция и Португалия - по 24, Дания- 16, Ирландия - 15, Люксембург - 6. В настоящее время в ЕП избрано более 600 депутатов.

Создание ЕП стало важным шагом на пути к политической интеграции Западной Европы. Внутри ЕП\"депутаты объединяются не по признаку национальной принадлежности, а по партийным фракциям. Минимальное число депутатов, необходимое для создания политической группы, - 23 депутата от 1 страны либо 18 депутатов, если они представляют не менее 2 государств, и 12 -для представителей 3 и более государств. ЕП руководствуется в своей деятельности не только принципом консенсуса, но и принимает в расчет соотношение политических сил в парламенте и его комиссиях и, соответственно, давление той или иной политической группы на других парламентариев.

Депутаты ЕП голосуют лично. Их деятельность, как и депутатов национальных парламентов, не связана какими-либо инструкциями: императивный мандат запрещается. Мандат депутата ЕП совместим с членством в парламенте какого-либо члена ЕС. Однако депутат ЕП не может быть членом правительства государств, членом Комиссии ЕС, судьей, прокурором и секретарем Суда ЕС, членом Счетной палаты ЕС. консультативного комитета Европейского сообщества угля и стали (ЕОУС), Экономического и социального комитета Европейского экономического сообщества

(ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), членом комитетов и органов, созданных на основании учредительских договоров названных сообществ, членом Административного совета и Комитета директоров Европейского инвестиционного банка, должностным лицом или служащим Европейских сообществ или связанных с ними специализированных органов. Кроме того, каждое государство-член может установить другие случаи несовместимости должностей с мандатом члена ЕП. На рассмотрение ЕП выносятся различные вопросы развития Европейского континента, главным образом ЕС, - от экономической, валютной и политической интеграции (в рамках создания единого внутреннего рынка) до охраны окружающей среды и соблюдения прав человека.

ЕП работает на основе принимаемого им регламента. Он имеет годичную сессию, продолжительность которой определяется самим ЕП на ежегодном собрании в марте. Кворум составляет /^ членов ЕП. Основными руководящими органами ЕП, в которых сходятся все нити принятия важнейших решений, являются председатель и Бюро, состоящие из председателя, 14 его заместителей и квесторов (с правом совещательного голоса). Бюро в расширенном составе включает также председателей политических фракций.

В ЕП созданы следующие комиссии:

Комиссия по иностранным делам и вопросам безопасности; Комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству и сельскому развитию; Комиссия по вопросам бюджета; Комиссия по вопросам экономики, финансов и промышленной политики; Комиссия по проблемам энергетики, исследований и технологий; Комиссия по внешним экономическим связям; Комиссия по юридическим вопросам и гражданским правам; Комиссия по социальным делам, занятости и условиям труда; Комиссия по вопросам региональной политики, освоению территорий и отношениям с региональными и местными властями; Комиссия по вопросам транспорта и туризма; Комиссия по вопросам окружающей среды, здравоохранения и защите потребителей: Комиссия по вопросам культуры, молодежи, воспитанию и средствам массовой информации; Комиссия по вопросам развития и сотрудничества: Комиссия по вопросам гражданских свобод и внутренних дел;

Комиссия по бюджетному контролю;

Учредительная комиссия; Комиссия по регламенту, проверке полномочий и иммунитету; Комиссия по правам женщин;

Комиссия по рассмотрению петиций. ЕП может также создавать подкомиссии, временные комиссии и комиссии по расследованию, которые рассматривают специфические проблемы (наркомания , расизм, избыток сельскохозяйственной продукции).

Для решений ЕП достаточно простого большинства голосов депутатов, участвующих в голосовании. Вместе с тем в некоторых случаях необходимо квалифицированное большинство: для принятия внутреннего регламента - большинство всех членов ЕП; для вотума недоверия Комиссии ЕС - большинство списочного состава депутатов и 2/^ голосовавших. Для рекомендации о вступлении в ЕС новых членов или о заключении договора об ассоциации требуется абсолютное большинство голосов всех членов.

Формальные функции ЕП охватывают разработку законодательных положений; утверждение бюджета ЕС и контроль за его исполнением; контроль за деятельностью Комиссии Европейских сообществ (КЕС), Совета Министов ЕС;

определение политики ЕС. Легитим-ность ЕП упрочилась в связи с прямыми выборами. ЕП стал участвовать в принятии решений в сфере бюджета, формировании отдельных институтов. Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета стал подписываться председателем ЕП. ЕП в порядке контроля вправе принять к обсуждению любой вопрос, имеющий, по мнению его членов, существенное значение. При этом нередко обсуждается политика отдельных стран, как входящих, так и не входящих в ЕС. Наиболее действенное средство контроля - право парламентариев задавать устные и письменные вопросы, вносить предложения о порицании, рассматривать жалобы об уклонении от обязательств и осуществлять контроль за исполнением бюджета. ЕП может вынести резолюцию о порицании КЕС побудить ее уйти в отставку, приняв такую резолюцию порицания большинством депутатов списочного состава при / -^ поданных голосов.

После заключения Маастрихтского договора расширены полномочия ЕП и в области прав человека. Он назначает Европейского омбудсмана. ЕП обладает полномочиями по рассмотрению петиций, т.е. запросов или жалоб, которые могут направляться любым гражданином страны, входящей в ЕС, индивидуально или совместно с другими гражданами практически по любому вопросу.

Бюджет ЕП предназначен для финансирования расходов,которые делятся на две основные группы: а) большая часть бюджета (60% от общей суммы) идет на

глобальное финансирование политики в области сельского хозяйства. Эти расходы именуются обязательными, и решающее слово по ним принадлежит Совету Министров; б) остальная часть бюджета служит для финансирования политики в других областях: социальный фонд, фонд регионального развития, проведение исследований, охрана окружающей среды, промышленность, энергетика, оказание различной помощи. В этой части ЕП может диктовать приоритеты и в определенной степени увеличивать кредиты.

\"Вследствие расширения полномочий ЕП в области бюджета и установления процедуры согласия возросло его влияние на деятельность Совета Министров. Процедура согласия, принятая Единым европейским актом в 1986 г., ограничила законодательное полновластие Совета Министров, В зависимости от обсуждаемых тем компетентные лица Совета Министров присутствуют на пленарных заседаниях ЕП. Как и члены Комиссии, члены Совета Министров должны отвечать на вопросы депутатов ЕП. Председатель Совета Министров, вступая в должность, излагает ЕП свою программу, а по окончании срока пребывания на посту отчитывается о полученных результатах.

Бойцова В.В., Бойцова\"Л.В.

Энциклопедия юриста . 2005 .

Смотреть что такое "ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ" в других словарях:

На официальных языках … Википедия

Был создан в 1957. Первоначально члены назначались парламентами государств членов Евросоюза. C 1979 избирается населением. Выборы в парламент проводятся каждые 5 лет. Депутаты Европарламента делятся на партийные фракции, которые представляют… … Википедия

- (European Parliament) Демократическая законность (Democratic legitimacy) в Европейском Союзе (European Union), бывшем Европейском Сообществе, косвенно реализуется через встречи национальных министров в Совете, однако Европейский парламент (ЕП) в… … Политология. Словарь.

ЕВРОПЕЙСКИЙ парламент, один из органов Европейского Союза. С 1979 избирается прямым всеобщим голосованием населения стран участниц сроком на 5 лет по нормам представительства пропорционально численности населения государства (по итогам выборов в… … Современная энциклопедия

Один из органов Европейского Союза. С 1979 избирается прямым всеобщим голосованием населения стран участниц сроком на 5 лет по нормам представительства пропорционально численности населения государства (по итогам выборов в июне 1994 Германия… … Большой Энциклопедический словарь

Финансовый словарь

Европейский парламент - ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ, один из органов Европейского Союза. С 1979 избирается прямым всеобщим голосованием населения стран участниц сроком на 5 лет по нормам представительства пропорционально численности населения государства (по итогам выборов в… … Иллюстрированный энциклопедический словарь

- (Европарламент) консультативный и рекомендательный орган Европейского Союза. 626 депутатов Европарламента избираются путем прямых выборов на пятилетний срок. В рамках полномочий, предоставленных парламенту договорами, в т.ч. Договором о… … Юридический словарь

ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ - ЕВРОПАРЛАМЕНТ. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОВЕТ СОВЕТ ЕВРОПЫ … Юридическая энциклопедия

Европейский парламент - (European Parliament), один из ин тов Европейских сообществ, заседает в Страсбурге или Люксембурге. В 1958 1979 гг. состоял из представителей парламентов стран участниц ЕС. С 1979 г. его члены избираются на 5 летний срок путем прямых выборов.… … Всемирная история

Собрание из 626 депутатов, напрямую избираемых гражданами стран членов ЕС сроком на пять лет. Председатель Европарламента избирается на два с половиной года. Депутаты Европарламента изучают законопроекты и утверждают бюджет. Они принимают… … Словарь бизнес-терминов

Книги

• Европейский парламент: политико-правовое исследование: Монография , . В монографии прослеживается эволюция Европарламента как органа общеевропейского представительства, раскрывается механизм его функционирования, анализируется политика в условиях глобализации.…

Европейский парламент - пред­ставительный институт Сообщества и Союза. Он состоит «из пред­ставителей народов государств, объединенных в Сообщество» (ст. 189 Договора о ЕС). Все члены (депутаты) Европарламента изби­раются всеобщими прямыми выборами сроком на пять лет.

Общее число членов (депутатов) Европейского парламента после последнего расширения Союза достигло 732 (ранее - 626). Количе­ство депутатов, избираемых на территории разных стран, определя­ется квотами, закрепленными непосредственно в Договоре о ЕС (ст. 190): Германия - 99 депутатов; Великобритания, Италия, Фран­ция - 87 ... Люксембург, Кипр, Эстония - 6, Мальта - 5.

При этом граждане Союза вправе избирать и быть избранными в Европейский парламент как в своем родном государстве, так и в лю­бом другом государстве-члене, в котором они имеют свое место жи­тельства (ст. 19 Договора о ЕС).

Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избира­ются согласно правилам, содержащимся в национальном законода­тельстве: Закон Бельгии «О выборах Европейского парламента» 1989 г., британский «Акт о выборах в Европейский парламент» 1978 г. и т.д. -

Эти документы, однако, должны соответствовать общим прин­ципам, которые закреплены в особом источнике первичного права Европейского Союза - Акте об избрании членов Европейского парла­мента прямым всеобщим голосованием от 20 сентября 1976 г. (см. во­прос № 24). Согласно Акту 1976 г. (в редакции 2002 г.):

Во всех государствах-членах депутаты должны избираться на основании системы пропорционального представительства (система партийных списков или единого передаваемого голоса);

Выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании;

Государства-члены могут устанавливать заградительный пункт (т.е. минимальное количество голосов, которое должна полу­чить партия, чтобы участвовать в распределении мандатов), но не свыше 5% поданных голосов;

Членам Европарламента запрещено одновременно являться депутатами национальных парламентов государств-членов. Установ­лены также другие условия несовместимости мандата европарламен-тария: с членством в правительствах государств-членов или в Комис­сии, в судах Союза, с должностью Европейского омбудсмана и т.д.;

Выборы депутатов в Европарламент во всех государствах-чле­нах проводятся в течение одной недели месяца (на практи­ке - июнь), с четверга по воскресенье. Подсчет голосов и оглашение результатов производятся только после завершения процесса голосо­вания во всех странах Союза.

Лица, избранные в состав Европейского парламента, обладают свободным мандатом (т.е. не связаны наказами своих избирателей и не могут быть досрочно отозваны) и наделяются депутатским имму­нитетом, который может быть снят самим Парламентом. В настоя­щее время ведется подготовка специального нормативного акта ЕС о статусе членов Европейского парламента, в котором будут закрепле­ны, в частности, правила о вознаграждении депутатов, гарантиях и компенсациях депутатской деятельности.

Независимо от того, в какой стране избраны парламентарии, они выступают представителями всех народов Сообщества и Союза в це­лом и объединяются друг с другом в «политические группы (фрак­ции) исходя из своей партийной принадлежности. Роль фракций в Европейском парламенте «всегда была и остается фундаменталь­ной» 2 .

Появление Европейского парламента дало импульс консолида­ции однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также евро­пейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская на­родная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социали­стов, а также Партия Европейских либералов, демократов и рефор­маторов 3 .

Для признания политической партии действующей «на европей­ском уровне» требуется, чтобы она располагала поддержкой избира­телей минимум в четверти государств-членов (т.е. в семи). Для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы в семи странах кандидаты заин­тересованной партии были избраны в представительные органы (Ев­ропейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государст­вах-членах собрала не менее 3% поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне»). По своей форме политическая партия на европейском уровне может яв­ляться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) полити­ческих партий государств-членов".

Функции и полномочия Европарламента. Современный Европейский парламент в качестве основных направлений деятельности осуществляет те же функции, что и одноименные органы суверенных государств: рас­смотрение и принятие законодательных актов (законодательная функция), обсуждение и утверждение бюджета (бюджетная функ­ция), политический контроль за исполнительной властью в лице Ко­миссии (контрольная функция).

Реальный объем полномочий Европарламента, однако, меньше, чем у его национальных аналогов. Прежде всего это касается полно­мочий в законодательной сфере (принятие регламентов, директив и т. д., в будущем - европейских законов и рамочных законов):

а) в отличие от парламентов суверенных государств, Европарламент не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать это лишь с одобрения Совета Европейского Союза - второго института данной организации;

б) законодательные полномочия Европейского парламента не­одинаковы в разных сферах общественной жизни. Они зависят от вида законодательной процедуры, которую предусматривает по кон­кретному вопросу статья учредительного договора:

Если предписана процедура совместного принятия решений, то документ издается Европарламентом и Советом в качестве совме­стного нормативного акта (регламент Европейского парламента и Совета и т.д.). Оба института соответственно имеют право абсолют­ного вето на законопроект;

Если установлена консультативная процедура, то в оконча­тельном виде документ принимает Совет (регламент Совета и т.д.), а мнение депутатов носит совещательный (консультативный) харак­тер. В рамках данной процедуры Европейский парламент может от­срочить принятие документа, но не воспрепятствовать ему, т.е. рас­полагает правом отлагательного вето на законопроект.

В настоящее время процедура совместного принятия решений используется, например, для формирования законодательства о защите прав потребителей, в области внутреннего рынка, консультативная процедура - в сфере уголовного, налогового права.

В будущем, согласно проекту Конституции, европейские законы и рамочные законы, по общему правилу, станут издаваться совмест­но Европарламентом и Советом в рамках обычной законодательной процедуры (аналог нынешней процедуры совместного принятия ре­шений). По некоторым вопросам, в порядке исключения, сохранит­ся специальная законодательная процедура, дающая право решаю­щего слова Совету (как ныне консультативная процедура). Подроб­нее об особенностях законодательного процесса в Европейском Союзе рассказано в разделе VII (вопрос № 61).

Полномочия Европейского парламента в бюджетной сфере со­стоят в обсуждении и принятии общего бюджета Европейского Сою­за (в будущем - европейского закона о бюджете). Бюджет Союза принимается Европарламентом совместно с Советом, причем эти институты имеют неодинаковые права в отношении разных катего­рий бюджетных расходов (см. вопрос № 75).

Европейский парламент активно осуществляет контроль за дру­гими институтами и органами Союза, главным образом за Комисси­ей. Результатом этого контроля может служить вынесение ей вотума недоверия, влекущего отставку. Контрольные полномочия Европар-ламента реализуются в разных формах, большинство из которых из­вестны парламентскому праву современных государств: устные и письменные вопросы, в том числе «час вопросов» (введен в начале 1970-х гг. по образцу британской Палаты общин), заслушивание док­ладов и отчетов, создание следственных комиссий и др.

Кроме законодательных, бюджетных и контрольных полномочий Европейский парламент также располагает рядом других прерогатив, в частности:

Дача согласия на заключение важнейших международных до­говоровЕС с иностранными государствами и международными орга­низациями (соглашений с третьими странами);

Разрешение на вступление в Европейский Союз новых госу­дарств-членов;

Назначение или участие в формировании ряда институтов и органов Союза: Омбудсмана, Комиссии, а также (с правом совеща­тельного голоса) Счетной палаты и Дирекции Европейского цен­трального банка;

Право на получение своевременной информации и проведе­ние дебатов о развитии общей внешней политики и политики без­опасности Европейского Союза.

Организация работы и принятия решений Европарламента. Европейский парламент работает в сессионном режиме. Его ежегодная сессия открывается во второй вторник марта и подразделяется на 11 сессионных периодов (каждый месяц, кроме августа). Сессионный период длится в течение одной недели и включает в себя множество пленарных заседаний. Кроме участия в пленарных заседаниях «европейские» парламента­рии осуществляют свою работу в рамках парламентских комиссий и политических групп (фракций).

Кворум на заседаниях Европарламента составляет "/з от списоч­ного числа депутатов, однако его проверка не обязательна (прово­дится по требованию депутатских групп).

По общему правилу Европейский парламент принимает решения простым большинством голосов, которое отсчитывается от числа при­сутствующих и голосовавших депутатов (например, если в принятии решения участвовали 400 депутатов, то достаточно 201 голос «за»).

Лишь в отдельных исключительных случаях учредительные доку­менты требуют, чтобы решения Европарламента принимались боль­шинством от списочного состава депутатов. К этому условию может добавляться условие о том, что проект решения должен также полу­чить поддержку 3 пятых поданных голосов.

Например, согласие Европейского парламента на вступление но­вых государств-членов в Европейский Союз дается абсолютным большинством всех парламентариев (т. е. 367 из 732). Вотум недове­рия Комиссии считается одобренным при выполнении двух условий:

во-первых, при поддержке Уз ОТ числа поданных голосов; во-вторых, количество депутатов, проголосовавших «за», должно быть больше половины от списочного состава Европарламента.

В целях более эффективной организации работы Европейского парламента из числа депутатов образованы постоянные комиссии, осуществляющие подготовку вопросов для рассмотрения на пленар­ных заседаниях: комиссия по внешним сношениям, комиссия по правам и свободам граждан, комиссия по конституционным делам, комиссия по региональной политике, транспорту и туризму и т.д.

Наряду с постоянными комиссиями Европейский парламент мо­жет учреждать временные комиссии, в том числе комиссии по рассле­дованию противоправных действий и других нарушений в ходе пре­творения в жизнь права Сообщества, («следственные комиссии»). В целях полдержания контактов с иностранными парламентам»:

из числа депутатов Европарламента создаются также межпарламент­ские делегации.

В качестве руководящих органов и должностных лиц Европарла­мента выступают:

- Председатель и его заместители (вице-председатели), кото­рые избираются депутатами на 2,5 года (т.е. на половину легислатуры Европарламента);

Председатель вместе с его заместителями составляют Бюро, которое отвечает за административные, организационные и финан­совые вопросы функционирования Европарламента, например опре­деляет структуру и штатную численность аппарата, устанавливает порядок использования электронной системы голосования и т.п.;

Бюро в выполнении его задач помогают пять квесторов, из­бираемых Европарламентом из числа депутатов. В частности, квесто­ры ведут специальный реестр, куда заносятся данные о профессио­нальной деятельности и финансовых доходах парламентариев. Кве­сторы участвуют в заседаниях Бюро с правом совещательного голоса;

Главным органом политического руководства Европейским парламентом выступает Конференция председателей, в состав которой входят руководители политических групп (фракций) и Председатель самого Европарламента. Именно Конференция председателей разра­батывает проект повестки дня пленарных заседаний Европейского парламента;

В структуре Европарламента также имеются Конференция председателей комиссий и Конференция председателей делегаций (в це­лях координации работы данных подразделений).

В качестве вспомогательного органа Европейского парламента, как и других институтов Союза, выступает Генеральный секретариат. В Генеральном секретариате работают чиновники, состоящие на гра­жданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 постоян­ных сотрудников и 600 временных).

Европейский парламент - относительно «недорогой» институт. По его собственным подсчетам, функционирование Европарламента обходится каждому гражданину Союза в среднем в 2,5 евро в год.

Сотрудничество Европарламента с национальными парламентами. После того как Европейский парламент стал избираться прямым голосованием (с 1979 г., до этого он состоял из делегатов национальных парламен­тов), возникла потребность установить контакты между корпусом «европейских» парламентариев и представительными органами госу­дарств-членов.

Первым шагом в организации этого взаимодействия стало прове­дение регулярных встреч председателей Европейского и националь­ных парламентов (с 1983 г.). В 1989 г. учрежден специальный форум межпарламентского сотрудничества - Конференция органов, специа­лизирующихся в делах Сообщества, сокращенно - COSAC (от франц. Conference des organes specialises dans les anaires communautaires).

Членами Конференции являются представители специализиро­ванных органов (комиссий) национальных парламентов по вопросам деятельности Европейских сообществ и Союза (шесть депутатов из каждого государства-члена). Вместе с национальными парламента­риями в работе COSAC участвуют члены Европарламента (также шесть человек).

В рамках COSAC происходит обсуждение законопроектов, кото­рые намечено принять на уровне Европейского Союза. По итогам обсуждения COSAC вправе представлять рекомендации политиче­ским институтам Союза, которые, однако, не являются обязательны­ми для последних, равно как и для парламентов и правительств госу­дарств-членов.

Существование COSAC было юридически признано в Протоколе «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (см. вопрос № 15); 6 мая 2003 г. утвержден новый Регламент (правила процедуры) COSAC.

Согласно последнему документу заседания Конференции долж­ны проводиться минимум один раз в полугодие, а ее решения подле­жат принятию «широким консенсусом». Если последний недости­жим, то достаточно 3 /^ поданных голосов, причем делегация каждого парламента располагает двумя голосами.

Совет Европейского Союза"

Состав и порядок формирования. Совет Европейского Сою­за - «межправительственный» институт, состоящий из должност­ных лиц исполнительной власти государств-членов, обычно в ранге министра. «В Совет входят по одному представителю от каждого го­сударства-члена на министерском уровне, уполномоченному созда­вать обязательства для правительства этого государства-члена» (ст. 203 Договора о ЕС).

В отличие от Европейского парламента, члены Совета выражают и защищают интересы своих государств и связаны указаниями органов, их направивших (т.е. национальных правительств).

Договор о ЕС, как видно из процитированной статьи, не опреде­ляет, каких министров государства-члены должны направлять для участия в заседаниях Совета. Поскольку на этих заседаниях обсуждаются и принимаются решения по широкому кругу общественных проблем. Совет стал собираться в разных составах. Они получили на­звание формации Совета.

Так, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел принимает нормативные акты и другие решения в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, а также в области гражданского судопроиз­водства, визовой, иммиграционной политики и убежища. Членами " Совета данной формации выступают министры внутренних дел или юстиции государств-членов.

Совет по вопросам окружающей среды в составе компетентных министров государств-членов рассматривает и утверждает мероприя­тия в сфере экологической политики ЕС.

Всего в настоящее время в Совете функционируют девять форма­ций. Среди них приоритетную роль играет Совет по общим вопросам и внешним сношениям (в составе министров иностранных дел), который отвечает за принятие решений в сфере внешней политики, а также решает другие вопросы «общего» характера (в том числе о распреде­лении обязанностей между прочими формациями Совета).

В случаях особой важности, прямо предусмотренных учредитель­ными договорами, Совет обязан собираться на уровне не «просто» министров, но высших руководителей исполнительной власти госу­дарств-членов - Совет в составе глав государств или правительств. В будущем (согласно проекту Конституции) эта формация должна исчезнуть.

Из сказанного следует, что Совет - единственный из институтов Европейского Союза, который не имеет фиксированного состава членов и срока полномочий. Подобная многоликость Совета создает некоторые проблемы, но в целом заметно повышает профессиона­лизм и компетентность «межправительственного» института Евро­пейского Союза.

Председательство в Совете. Так как Совет заседает в разных со­ставах (формациях), руководство данным институтом не может быть поручено отдельному человеку.

В этой связи Договор о ЕС установил, что председательство в Со­вете осуществляют государства-члены, которые руководят работой всех его формаций и вспомогательных органов через своих должно­стных лиц (министр иностранных дел государства-председателя воз­главляет Совет по общим вопросам и внешним сношениям и т.д.).

Пост Председателя Совета не является выборным. Государст­ва-члены занимают его поочередно, в порядке ротации, каждое в те­чение одного полугодия. Очередность замещения поста Председателя определяет сам Совет, принимая на этот счет специальное решение (Решение от 1 января 1995 г. «Об установлении порядка осуществле­ния председательства в Совете»). Так, в 2003 г. председателями Совета являлись Греция (первое полугодие) и Италия (второе полугодие), в 2004 г. - Ирландия и Нидерланды.

Государство-председатель не только направляет работу Совета Европейского Союза (в частности, путем составления программы его деятельности на конкретное полугодие и предварительных повесток дня сессий разных формаций), но и обладает важными полномочия­ми общеполитического характера.

Согласно Договору о Европейском Союзе именно государст­во-председатель является высшим представителем Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, ведет международ­ные переговоры и делает официальные заявления от имени данной организации в целом. Ввиду этого обстоятельства пост Председателя Совета для государств-членов является очень престижной должно­стью, а в средствах массовой информации государство-председателя часто называют Президентом Европейского Союза.

В будущем, после принятия Конституции, действующая система замещения поста Председателя Совета останется в силе с одним су­щественным изменением: с целью обеспечить большую последова­тельность и преемственность председательство в Совете планируется сделать коллективным (вероятно, сроком на полтора года). Если бы новая модель действовала сейчас, то с 1 июля 2003 г. по 31 декабря 2004 г. «коллективным председателем» Совета являлись бы совмест­но Италия, Ирландия и Нидерланды с соответствующим распределе­нием обязанностей между собой.

С другой стороны, у Председателя Совета планируется забрать общеполитические полномочия, в том числе право представлять Ев­ропейский Союз за рубежом в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Эти прерогативы должны перейти к новым должностным лицам Союза - Председателю Европейского совета и Министру иностранных дел.

Функции и полномочия совета. Несмотря на то что членами Совета явля­ются представители исполнительной власти государств-членов, дан­ный институт Европейского Союза выступает, прежде всего, в роли законодателя по общему праву 1 . В настоящее время Совет реализует законодательную функцию совместно с Европейским парламентом, однако, в отличие от последнего, вето Совета на законопроекты всег­да носит абсолютный характер.

В сферах, где законопроекты издаются на базе консультационной процедуры (см. вопрос № 70), именно Совет принимает документ в окончательной редакции, в том числе вопреки возможным возраже­ниям Европарламента. Как уже отмечалось, подобные документы оформляются как единоличные акты Совета Европейского Союза:

регламент Совета, рамочное решение Совета и т.п.

Совет осуществляет бюджетную функцию, принимая совместно с Европейским парламентом бюджет Европейского Союза, а также ут­верждая автономные бюджеты некоторых органов последнего (на­пример, бюджет Европола).

Наряду с законодательной и бюджетной, Совет Европейского Союза осуществляет также функции определения политики и координа­ции (так они названы в проекте Конституции). Основными полномо­чиями в рамках этих функций выступают:

Принятие ежегодно «широких ориентиров экономической политики», адресуемых всем государствам-членам, а также иных мер по координации и контролю за их экономической политикой и фи­нансовым положением (в том числе санкции по отношению к госу­дарствам-членам, в которых существует чрезмерный бюджетный де­фицит). Специальные «ориентиры» Совет издает также в сфере по­литики занятости ЕС, направленной на сокращение безработицы;

Утверждение всех мероприятий, в том числе правовых актов, в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотруд­ничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (т.е. второй и третьей опор Европейского Союза), а также контроль за их исполнением государствами-членами (через собственного Председателя и Генеральный секретариат)";

Заключение соглашений Европейских сообществ и Союза с третьими странами и международными организациями.

Среди иных полномочий Совета важно отметить назначение на многие должности в институтах и органах Европейского Союза, еди­нолично или с согласия Европарламента (Председатель и члены Ев­ропейской комиссии; члены Счетной палаты, Экономического и со­циального комитета и др.), а также отдельные права в сфере учреди­тельной власти. Именно Совет созывает конференцию по пересмотру учредительных документов Европейского Союза и может самостоятельно вносить поправки в некоторые их статьи без ратифи­кации государствами-членами (см. вопрос № 69).

Организация работы Совета и принятия решений. Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке. Однако, поскольку членами Совета выступают министры прави­тельств государств-членов, его сессии не могут продолжаться дли­тельное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения определяются заранее, в программе государства-председателя, рассчи­танной на срок его полномочий (шесть месяцев).

Наряду с официальными сессиями, где принимаются норматив­ные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания Совета (также в разных формаци­ях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих про­блем развития Европейского Союза.

Кворум на заседаниях Совета составляет большинство от его спи­сочного состава (т.е. 13 из 25), причем один член Совета может деле­гировать свое право голоса другому члену (такая возможность ис­пользуется очень редко).

В качестве основных способов принятия решений Советом высту­пают единогласие и квалифицированное большинство; какой имен­но способ подлежит использованию в конкретном случае, определя­ют уполномочивающие статьи учредительных договоров. Например:

«Совет, постановляя единогласно... может принимать любые регла­менты» в целях регулирования вопросов государственной помощи предприятиям (ст. 89 Договора о ЕС); «пошлины общего таможенно­го тарифа устанавливаются Советом, постановляющим квалифици­рованным большинством...» (ст. 26 Договора о ЕС).

Единогласие в Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из при­сутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии пря­мо заявленных возражений).

В связи с тем что единогласие (de facto консенсус) дает возмож­ность государствам-членам через собственных министров наклады­вать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным - квалифициро­ванным большинством.

В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохра­нится лишь как исключение, в наиболее «чувствительных» для госу­дарств сферах жизни.

Особенность квалифицированного большинства в Совете заклю­чается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств к союз народов. Соответственно для принятия решения в данном слу­чае необходимо выполнить два основных условия:

Проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т.е. 13 из 25), а по некоторым вопросам - Уз (" ] " e ^ и3 25)";

- «за» должно быть подано не менее 232 из 321 так называемых взвешенных голосов. «Взвешивание» голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депута­тов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 «взвешенных голосов»; испанский и польский министры - по 27; нидерландский - 13 и т.д. Наимень­шее число «взвешенных голосов» у представителя Мальты (3);

Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т.е. неточно отражают соот­ношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать про­верки того, что «государства-члены, образующие это квалифициро­ванное большинство, представляют не менее 62% всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответ­ствующее решение не принимается» (новый параграф 4 ст. 205 Дого­вора о ЕС).

Проект Конституции Союза предусматривает отмену «взвешен­ного голосования» (вместе с дополнительным условием о перепро­верке 62%) и определяет квалифицированное большинство следую­щим образом: «большинство государств-членов, представляющих не менее трех пятых населения Союза». Для некоторых вопросов преду­смотрено также «суперквалифицированное» большинство: Уз госу­дарств-членов плюс ^ населения Союза 2 .

Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного боль­шинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство (большинство от списочного состава). Он ис­пользуется, в основном, для принятия процедурных решений 3 .

С учетом непостоянного характера работы Совета в функциони­ровании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них - Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Согерег (от франц. Comite des representants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители.

Согерег в предварительном порядке рассматривает проекты, вно­симые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Со­вет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Согерег. Так происходит примерно в 75-80% слу­чаев, т. е. Согерег своей деятельностью существенно «разгружает» Совет".

Наряду с Согерег в структуре Совета имеются ряд специальных ко­митетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики и безопас­ности и др.), а также создаются рабочие группы по отдельным вопро­сам, число которых варьируется от 250 до ЗОО 2 .

Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. со­вмещает две должности: Генеральный секретарь Совета - Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и поли­тике безопасности (сокращенно: «Генеральный секретарь - Высо­кий представитель»). В качестве Высокого представителя это долж­ностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внеш­неполитических функций Европейского Союза.

Европейская комиссия 3

Состав и порядок формирования. Европейская комиссия - инсти­тут, сходный по составу и способу формирования с национальными правительствами. Она включает 27 человек: Председателя и 26 комис­сара, отвечающих за определенную сферу управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутрен­них дел и т.д.).

Председатель и комиссары должны быть гражданами Европей­ского Союза, причем от каждого государства-члена назначается по одному гражданину . Подобные квоты, вероятно, сохранятся и после вступления в силу Конституции. В то же время, согласно ее проекту, членов Ко­миссии планируется разделить на две категории: с одной стороны, коллегия в составе Председателя, Министра иностранных дел (в ран­ге вице-председателя) и тринадцати «европейских комиссаров»;

Несмотря на существование национальных квот, Председатель и комиссары, в отличие от членов Совета, не связаны указаниями своих государств и обязаны действовать только в интересах Сообщества и Союза в целом. Независимость комиссаров служит важнейшим усло­вием назначения их на должность и гарантируется запретом для чле­нов Комиссии получать или запрашивать указания от кого бы то ни было, в том числе от властей родных государств.

Члены Комиссии могут быть отрешены от должности только Су­дом Европейских сообществ в случае, если они перестают соответство­вать установленным требованиям или совершат серьезный просту­пок. Возможна также принудительная отставка отдельных комисса­ров по требованию Председателя (при условии поддержки этого требования большинством членов Комиссии).

Отправить в отставку Комиссию в целом может лишь Европей­ский парламент путем вынесения ей вотума недоверия, причем в ус­ложненном порядке (абсолютное большинство депутатского корпуса и Уз поданных голосов). На практике таких случаев еще не было.

Комиссия формируется сроком на пять лет совместно Советом Ев­ропейского Союза и Европейским парламентом: назначение членов Ко­миссии производит Совет (квалифицированным большинством), а утверждение Комиссии в форме «вотума доверия» - Европейский парламент (простым большинством).

Председатель Комиссии назначается первым, отдельно от других комиссаров, и также отдельно утверждается Европейским парламен­том. Согласно проекту Конституции назначение этого должностного лица должно будет производиться с учетом результатов, выборов в Европарламент, вероятно, из представителей той «европейской по­литической партии», которая сформировала наибольшую по числен­ности фракцию в представительном институте Союза.

Функции и полномочия Комиссии. В институционном механизме Европей­ского Союза Комиссия отвечает за выполнение в основном тех же за­дач, которые на уровне государств решают национальные правитель­ства. Отсюда в политическом лексиконе ее часто характеризуют в ка­честве «главного исполнительного органа» или даже «европейского правительства».

При этом полномочия Комиссии, аналогично полномочиям пра­вительств государств, проистекают из двух источников - непосред­ственно из «конституции» (учредительных договоров), а также из текстов законодательных актов, издаваемых Советом и Европарла-ментом (производные или делегированные полномочия). Благодаря этому реальный круг прав и обязанностей Комиссии постоянно воз­растает. .,

В западной доктрине сложилась классификация основных на­правлений деятельности Комиссии на три функции. В рамках каж­дой она наделяется соответствующими властными прерогативами:

- охранительная функция, т.е. обеспечение соблюдения учреди­тельных договоров, правовых актов институтов и других источников права Европейского Союза его государствами-членами, а также фи­зическими и юридическими лицами.

Наиболее важное полномочие в рамках этой функции - это рас­следование противоправных действий и бездействия государств-чле­нов и привлечение их к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Сама по себе Комиссия правом наказывать государст­ва-члены не обладает (см. вопрос № 50). Таким полномочием она может наделяться в отношении предприятий в соответствии с право­выми актами (регламентами) Европейского сообщества. При этом понятие «предприятие» охватывает как юридических, так и физиче­ских лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на внутрен­нем рынке ЕС.

Регламенты, предоставляющие Комиссии право налагать штра­фы на предприятия, изданы в ряде отраслей законодательства Сооб­щества, прежде всего антимонопольном, транспортном и энергети­ческом. Например, согласно Регламенту Совета от 27 июня 1960 г. «Об отмене дискриминации в области цен и условий транспортных перевозок» Комиссия вправе штрафовать перевозчиков на сумму до 10 тыс. евро.

Многомиллионные штрафы (до 10% годового оборота предпри­ятия) Комиссия налагает на крупные компании, нарушающие пра­вила конкуренции в ЕС, к примеру «Фольксваген» (решением Ко­миссии от 29 июня 2001 г. оштрафован на сумму 30,96 млн евро), sn «Даймлер-Крайслер» (10 октября 2001 г. наложен штраф на сумму около 72 млн евро), «Нинтендо» (оштрафован на 149 млн евро со­гласно решению от 30 октября 2002 г.).

В рамках охранительной функции Комиссия наделяется правом санкционировать определенные действия государств-членов и пред­приятий (форма предварительного контроля). В частности, предва­рительного согласия Комиссии требуют слияние крупных компаний, предоставление государственной помощи предприятиям и норма­тивные акты государств-членов по ряду вопросов (например, в об­ласти стандартизации).

Законодательством ЕС Комиссии также может предоставляться право предписывать или запрещать определенные действия. Напри­мер, посредством своих решений она вправе приказать государст­вам-членам запретить сбыт или изъять с рынка любой товар, кото­рый представляет серьезную угрозу для потребителей (Директива Ев­ропейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 г. «Об общих условиях безопасности продукции»);

- инициативная функция, т.е. подготовка новых нормативных актов и иных мер, подлежащих принятию на уровне Европейского Союза.

Правом вносить в Совет и Европейский парламент проекты рег­ламентов, директив и иных правовых актов Комиссия обладает в рамках всех трех опор Союза. Однако в рамках Европейского сооб­щества, где издается наибольшая часть законодательства Союза, дан­ное право носит исключительный (монопольный) характер. Другими словами, в рамках ЕС законодательные институты - Европейский парламент и Совет, - как правило, могут принимать решения лишь по предложению Комиссии, но не по собственной инициативе. Бо­лее того. Комиссия вправе в любой момент изменить или отозвать внесенное предложение. Если окончательное решение должен при­нимать Совет, то поправки, с которыми не согласна Комиссия, он может вносить лишь единогласно.

Монополия Комиссии на правотворческую инициативу - осо­бенность механизма сдержек и противовесов в ЕС, благодаря кото­рой Комиссию принято характеризовать как «мотор Сообщества». Данную особенность планируется сохранить и в будущей Конститу­ции Союза. Согласно ее проекту европейские законы и рамочные за­коны будут издаваться по предложению Комиссии. Лишь в сфере уголовного права и полицейского сотрудничества инициаторами за­конодательных актов наряду с Комиссией смогут выступать государ­ства-члены (не менее четверти от общего их числа).

К другим важным полномочиям Комиссии в рамках инициатив­ной функции относятся разработка проекта бюджета Европейского Союза и ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями по вопросам, которые входят в компе­тенцию ЕС и Евратома (первой опоры);

- исполнительная функция (в узком смысле слова), под которой понимается самостоятельное претворение в жизнь Комиссией пред­писаний учредительных договоров и других источников права Союза.

К главным полномочиям в этой области относится, прежде всего, издание делегированного законодательства и принятие других «мер по исполнению» регламентов, директив, решений Европейского парламента и Совета, исполнение бюджета Европейского Союза, а также управление структурными фондами Сообщества (Европей­ский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др.).

Организация работы и принятия решений. Европейская Комиссия - постоянно действующий институт, которому в силу характера ее функций и полномочий приходится принимать огромное число решений (в среднем около 10 тыс. каждый год).

По этой причине в Комиссии осуществляется распределение обязанностей («портфелей») между отдельными членами - комисса­рами. Общее руководство Комиссией возложено на Председателя, который из числа комиссаров вправе назначать себе заместителей (вице-председателей).

В дальнейшем, согласно проекту Конституции, один из ви­це-председателей Комиссии будет являться Министром иностранных дел Европейского Союза. Это должностное лицо получит ряд дополни­тельных полномочий, в частности право самостоятельно вносить проекты внешнеполитических акций в Совет и право представлять Европейский Союз в рамках общей внешней политики и политики безопасности (должность Высокого представителя по ОВПБ, совме­щаемая ныне с постом Генерального секретаря Совета, будет ликви­дирована).

В качестве отраслевых подразделений (ведомств) Комиссии вы­ступают генеральные директораты (или генеральные дирекции), обо­значаемые аббревиатурой DG 1 и номерами в виде римских цифр, на­пример: DG II «Экономические и финансовые вопросы», DG VI «Сельское хозяйство» и т.д. Руководителем генерального директора­та является генеральный директор (должностное лицо, назначаемое из числа гражданских служащих Европейских сообществ). Генераль­ный директор, в свою очередь, подчиняется комиссару, который от­вечает за соответствующую отрасль управления.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии имеются специализированные службы (Служба переводов, Юридическая служ­ба и др.) и Генеральный секретариат (вспомогательный аппарат).

Большая загруженность Комиссии обусловливает существование у нее обширного персонала (около 25 тыс. служащих - больше, чем в любом другом институте или органе Союза), а также практику внут­реннего делегирования, т.е. передачу полномочий принимать решения отдельным комиссарам или генеральным директорам.

Так, в первом полугодии 2003 г. Комиссия в коллегиальном по­рядке утвердила около трети своих решений, из них лишь 2,3% на за­седаниях, другие - с помощью письменной процедуры (29,2%). Ос­тальные решения от имени Комиссии были приняты единолично ко­миссарами (27,1%) или генеральными директорами (41,4%)".

Структура Европарламента строится и развивается по классическим парламентским образцам. Первое заседание открывает старейший депутат, а затем руководство берет в свои руки вновь избранный председатель. Он, а также его заместители и квесторы избираются путем тайного голосования. Кандидатуры на эти должности предлагаются только от имени фракции или группы, насчитывающей не менее 29 депутатов. Только в том случае, если число кандидатов не превышает числа избираемых должностных лиц, допускается свободное выдвижение кандидатов. В Регламенте Европарламента отмечается, что при формировании органов необходимо принимать во внимание интересы справедливого представительства государств-членов и политических течений.

Председатель Европарламента в соответствии с Регламентом руководит работой парламента и его органов. Он наделяется всеми полномочиями, необходимыми для того, чтобы председательствовать на заседаниях парламента и обеспечивать его деятельность. Председатель открывает, прерывает и закрывает заседания. Он следит за соблюдением Регламента, обеспечивает порядок, предоставляет слово, прекращает обсуждение вопроса, объявляет голосование, сообщает о его результатах. Председатель передает в комитеты информацию, касающуюся их деятельности.

Регламент отделяет выполнение председателем должностных функций от его обычной депутатской деятельности. Он может брать слово во время обсуждения как председатель только для того, чтобы пояснить положение дел и вернуть участников к сути вопроса. Если же он захочет принять участие в дискуссии по существу дела, то должен отказаться от председательствования и вернуться к нему только после завершения своего выступления или иного участия в дискуссии.

В настоящее время Европарламент имеет 14 вице-председателей. Если председатель отсутствует или принимает непосредственное участие в дискуссии, его обязанности временно исполняет один из его заместителей.

Европарламент избирает из своей среды также пять квесторов. Их назначение состоит в том, чтобы в соответствии с указаниями Европарламента заниматься административными и финансовыми делами. Вместе с председателем и вице-председателями квесторы входят в Президиум Европарламента, но в отличие от них имеют только право совещательного голоса. При равенстве голосов в Президиуме решающим становится голос председателя.

Президиум Европарламента выполняет задачи, возложенные на него Регламентом. Он может также решать определенные финансовые, организационные и административные дела депутатов, организаций при парламенте, его секретариата и других органов. Президиум решает, далее, вопросы, связанные с проведением заседаний, устанавливает штатное расписание для Генерального секретариата Европарламента, разрабатывает проект бюджета Европарламента, дает от имени Европарламента указания квесторам, назначает генерального секретаря Европарламента и т.д.

Важную роль в Европарламенте играет Конференция председателей. В нее входят председатель Европарламента и председатели фракций (председателя фракции может представлять ее член). Депутаты, не входящие ни в одну из фракций, направляют из своей среды двух представителей на заседания Конференции председателей. Эти представители не получают, однако, права голоса. В основу деятельности Конференции председателей положена идея достижения консенсуса. Если его не удается достичь, проводится голосование с учетом количества депутатов фракций.

Конкретные задачи Конференции председателей определены в Регламенте Европарламента. В частности, Конференция принимает решения по вопросам организации работы парламента и по вопросам планирования законодательства. К ее ведению относятся вопросы, связанные с отношениями Европарламента с другими органами и институтами Европейского союза, а также с национальными парламентами государств-членов. Конференция решает, далее, вопросы, касающиеся отношений с третьими странами, равно как и с институтами и организациями вне Европейского союза. Она представляет свой проект повестки дня заседаний парламента. Особо следует отметить, что Конференция наделена правами, позволяющими ей определять состав и компетенцию комитетов, временных следственных комиссий, Смешанного парламентского комитета. Конференция решает многие другие вопросы, а кроме того, представляет Президиуму Европарламента предложения фракций по решению административных и бюджетных вопросов.

Еще один орган Европарламента - это Конференция председателей комитетов. В нее входят председатели всех комитетов Европарламента - как постоянных, так и временных. Конференция самостоятельно избирает своего председателя. Самое важное в ее деятельности заключается, пожалуй, в разработке предложений по вопросам, касающимся как комитетов, так и повестки дня пленарных заседаний Европарламента. Эти предложения представляются Конференции председателей. Президиум Европарламента, а также Конференция председателей могут поручать Конференции председателей комитетов выполнение отдельных задач.

В числе органов Европарламента есть также Конференция председателей межпарламентских групп. Подобно Конференции председателей комитетов она сама избирает своего председателя. Схожа и их деятельность. Конференция председателей межпарламентских групп подготавливает для Конференции председателей предложения по вопросам работы межпарламентских групп. Президиум Европарламента и Конференция председателей вправе давать определенные поручения Конференции председателей межпарламентских групп.

Особого внимания заслуживает вопрос о фракциях Европарламента. Даже размещение депутатов в зале заседаний осуществляется не по странам, а по фракциям. Не случайно места для депутатов определяются не секретариатом и даже не Президиумом, а Конференцией председателей. Если следовать Регламенту, то фракция - это объединение депутатов по их партийной принадлежности (п. 1 ст. 29). При этом депутат может состоять только в одной партии. Установлено, далее, что для образования фракции из депутатов одного государства необходимо иметь 29 членов. Если речь идет о депутатах из двух государств, то минимальное число членов снижается до 23 депутатов, из трех государств -до 18 депутатов, из четырех и более государств -до 14 депутатов. Это сделано для того, чтобы поддержать депутатов, состоящих в партиях, хотя и небольших, но действующих в нескольких странах.

Образование фракции внешне выглядит как довольно простой процесс: нужно только официально заявить об этом председателю Европарламента. В заявлении следует указать название фракции, ее состав и состав Президиума. Но на практике образование фракции далеко не простое дело. Ведь в Европарламенте представлено очень много различных политических партий. После выборов 1989 г. их было 66. Многие из них состоят всего из нескольких депутатов. Нет ни одной партии, которая имела бы большинство в Европарламенте. Поэтому партии объединяются друг с другом, заключая зачастую «брак по расчету». Идеологические и политические разногласия вынужденно отступают на задний план: главной является проблема - быть или не быть.

Европарламент образовал 21 комитет: по иностранным делам, безопасности и оборонной политике; по сельскому хозяйству и сельскому развитию; по бюджету; по хозяйству, финансам и промышленной политике; по исследованиям, технологическому развитию и энергии; по внешнеэкономическим отношениям; по праву и гражданским правам; по социальным вопросам и занятости: по региональной политике; по транспорту и туризму; по вопросам окружающей среды, народного здоровья и защиты потребителя; по культуре, молодежи, образованию и массовым средствам информации; по развитию и сотрудничеству; по основным свободам и внутренним делам; по контролю за бюджетом; по институционным делам; по рыболовству; по регламенту, проверке мандатов и вопросам иммунитета; по правам женщин; по петициям; временный комитет по занятости.

Европарламент работает в сессионном порядке. Сессии, как правило, продолжаются в течение года. Сессию следует отличать от заседания Европарламента: заседание в большинстве случаев - это проводимое ежемесячно общее собрание депутатов. Оно может продолжаться несколько дней. Европарламент собирается без официального созыва во второй вторник марта каждого года и самостоятельно определяет продолжительность сессии и перерывы в ней. Как показывает практика, Европарламент работает большей частью по одной неделе в месяц, а всего 12 недель в году.

Регламент Европарламента устанавливает, что пленарные заседания самого парламента, а также заседания его комитетов проводятся в заранее определенном месте его пребывания. Таким местом является г. Страсбург (Франция). В исключительных случаях по решению большинства депутатов одно или несколько пленарных заседаний Европарламента могут состояться в другом месте. Это правило было введено в расчете на то, что Европарламент станет заседать в г. Брюсселе, являющемся практически столицей сначала сообществ, а потом Европейского союза. Страсбург выдержал нелегкую конкуренцию и сохранил за собой место проведения сессий Европарламента. Но его комитеты большей частью заседают в Брюсселе или в других городах государств-членов. Что же касается секретариата и многих иных служб Европарламента, то они размещаются в Люксембурге. Лишь небольшая часть из почти 4 тыс. служащих Европарламента работает в Брюсселе и других местах.

Депутаты Европарламента избираются на пять лет. Этот срок исчисляется с открытием первого после выборов заседания парламента. Очередные выборы проводятся в течение последнего года пятилетнего срока, на который избирается Европарламент. Если проведение очередных выборов в установленный срок окажется невозможным, новая дата выборов должна быть определена единогласно Советом по предложению Европарламента.

Депутаты Европарламента осуществляют свою деятельность в соответствии с принципом «свободного мандата». Они не связаны ни с наказами избирателей, ни с указаниями фракций. В избирательном законодательстве и в Регламенте Европарламента особо оговаривается, что депутаты Европарламента голосуют лично и по отдельности. Они не обязаны выполнять ничьи поручения и инструкции. Нередко «свободный мандат» истолковывается более широко - как полное отсутствие зависимости депутатов от избирателей. Подтверждение нередко ищется в известной формуле: депутат представляет не только своих избирателей, по и весь народ. Однако эта формула может быть оспорена даже в национальных масштабах и тем более не обязательна в рамках Европейского союза. Могут сказать, что парламентское право Европейского союза не предусматривает отзыва депутата, но столь же верно и то, что оно такой отзыв определенно не запрещает.

Все депутаты Европарламента обладают иммунитетом. Лишение иммунитета может последовать только в результате выполнения строгих процедурных правил. Каждое обращение компетентного органа государства-члена к председателю Европарламента по поводу лишения депутата иммунитета доводится до сведения пленарного заседания Европарламента и передается в его соответствующий комитет. В своем заключении комитет предлагает принять или отклонить обращение о лишении иммунитета. Это заключение выносится на ближайшее пленарное заседание в качестве первого пункта повестки дня. После рассмотрения вопроса Европарламент проводит только одно голосование, окончательно решающее дело.

Европейский парламент (Европарламент) - консультативный и рекомендательный орган Европейского Союза. Депутаты Европарламента избираются путем прямых выборов на пятилетний срок.В рамках полномочий, предоставленных парламенту договорами, в т.ч. Договором о Европейском Союзе, а также институциональными актами, Европейский парламент имеет право контролировать Европейскую комиссию и Европейский совет, участвовать в законодательном и бюджетном процессах и выдвигать политические инициативы. Парламент - это единственный орган ЕС, избираемый прямым голосованием. Территориально он разделен между Брюсселем (работа в комитетах), Страсбургом (пленарные заседания) и Люксембургом (секретариат). В Брюсселе парламентские комитеты заседают две недели в месяц и консультируют Еврокомиссию и Совет министров.

Европарламент, Страссбург

Европейский Парламент является собранием представителей граждан Европейского Союза. Начиная с 1979 г. депутаты избираются с помощью прямого всеобщего голосования, и в настоящее время в состав Европарламента входит 785 представителей, мандаты которых распределены между государствами-членами ЕС в соответствии с населением каждой страны.

Вбольшинстве случаев Европейский Парламент разделяет законодательные полномочия с Европейским Советом, в особенности в рамках процедуры принятия совместных решений.

Европарламент разделяет бюджетные полномочия с Европейским Советом путем принятия годового бюджета на голосовании, приведения его в законную силу с помощью подписания Президентом Европейского Парламента и наблюдения за его исполнением.

Полномочия контроля над институциями Европейского Союза, в особенности над Европейской Комиссией. Парламент имеет право предоставлять или отказывать в одобрении назначения Европейских Комиссаров, а также распустить действующий состав Еврокомиссии с помощью принятия вотума недоверия. Кроме того, Европейский Парламент имеет право осуществлять контроль над деятельностью Европейского Союза путем подачи письменных и устных запросов в Еврокомиссию и Европейский Совет. Он так же имеет право назначать временные комитеты по расследованию, в компетенцию которых входят не только действия институций Европейского Сообщества, но и действия государств-членов ЕС по реализации политики ЕС.

Амстердамский Договор, действующий с 1999 года, увеличил полномочия Европарламента путем значительного расширения процедуры принятия совместных решений. Ниццкий Договор, вступивший в силу в 2003 г., также повысил роль Европарламента в качестве соавтора законопроектов, в свою очередь, расширив процедуру принятия совместных решений, а также наделил Европейский Парламент правом предъявлять иски в Верховный Суд Европейского Сообщества.

4.1. Бюджетные полномочия
Законодательные функции
Процедура консультации
Процедура согласования
Процедура сотрудничества
5. Структура и организация работы Европейского парламента



5.7. Служба переводов
5.8. Дуайен

1. История создания Европейского парламента

Европейское сообщество, объединяющее ныне 27 стран Западной Европы, -экономическая, правовая, социально-культур­ная реалия, мощный фактор мировой политики.

Объективные предпосылки экономической и политиче­ской интеграции в Западной Европе особенно реально обоз­начились после второй мировой войны. К этому подталкива­ла и необходимость объединить усилия в восстановлении по­слевоенной экономики, и стремление противостоять “советскому блоку”, усиливаемое состоянием “холодной вой­ны” на континенте и расколом Европы на два лагеря. Не слу­чайно наряду с целью объединения ресурсов экономики за­падноевропейских стран активно выдвигались аргументы в пользу Европейского оборонительного сообщества с единой армией. Однако, встретив сопротивление многих политиче­ских сил, а также некоторых правительств, эти две интегра­ционные тенденции - экономическая и военно-политиче­ская - были вовремя разведены и развивались самостоя­тельно, когда участие в экономической интеграции не обязывало страну-участницу входить в оборонительный союз НАТО, и наоборот.

С нашей стороны в разное время неоднозначно оценивал­ся интеграционный процесс в Западной Европе: высвечива­лись то “классовые интересы правящих кругов”, то потреб­ности международного разделения труда, то стремление про­тивостоять двум “сверхдержавам”. Дать глубокую объективную оценку этому явлению необходимо, учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским со­обществом. Но цель данной работы иная. Отметим лишь ос­новные этапы процесса интеграции, который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры, политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны.

Начало процесса экономической интеграции было поло­жено созданием в 1947 г. таможенного союза Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. В 1951 г. Бельгия, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Люксембург подписали Дого­вор о создании Европейского объединения угля и стали. Но­вый толчок интеграционные процессы получили в 1957 г. в связи с подписанием Римских договоров о создании Европей­ского сообщества по атомной энергии и Европейского эконо­мического сообщества. С этого момента экономическая ин­теграция получила ускорение и, в свою очередь, способство­вала более тесным политическим связям участвующих в договорах государств. В 1965 г. был заключен так называе­мый “Договор о слиянии”, в соответствии с которым были объединены руководящие органы трех организаций. Таким образом, сложилось единое Европейское сообщество, которое чаще всего именовали Европейским экономическим сообще­ством. В 1973 г. в Европейское сообщество были приняты Великобритания, Дания, Ирландия, В 1981 г. - Греция, в 1986 - Испания и Португалия. В 1982 г. из состава Сооб­щества вышла Гренландия (являющаяся автономной территорией Дании).

Рост числа депутатов Европейского парламента

Римский договор установил основные задачи Европейско­го сообщества, которые затем были уточнены и расширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным го­сударствами-членами в 1986 г.

В соответствии с этими документами задачами Европей­ского сообщества являются, прежде всего, создание единого рынка и постепенное сближение экономической и социаль­ной политики государств-членов.

Единый рынок подразумевает также право свободного пе­редвижения и проживания. Таким образом, устраняются препятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Созда­ние Европы “без границ” включает открытие для граждан и организаций стран Сообщества национальных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.

С момента вступления в силу Римского договора про­изошло сближение национальных торгового, гражданского, финансового и налогового прав. Были созданы компенсаци­онные механизмы, направленные на уравнивание производ­ственных затрат. Большое значение имело установление об­щих для стран-участниц Сообщества стандартов. Тем са­мым были подготовлены условия для нового этапа интеграции.

Начиная с 1 января 1993 г. подлежит упразднению тамо­женный контроль между странами Сообщества, будет уста­новлена полная свобода передвижения капиталов, услуг, а также рабочей силы. В перспективе поставлена задача созда­ния единого фонда жизненного обеспечения и выравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества. Насколько эта за­дача сложна, следует хотя бы из того, что доходы на душу населения, например, в Португалии почти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ.

В этих условиях особое значение приобретает защита социальных и экономических прав граждан. Недавно гла­вами государств-членов принята Хартия в защиту прав и интересов наемных работников в ряде важнейших сфер экономики.

За период 1958-1987 гг. объем торговли между странами Сообщества увеличился почти в 30 раз. Складывается общий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12 стран с общим населением свыше 320 млн человек, оказы­вающий существенное влияние на мировую экономику. Тем самым создаются серьезные предпосылки для политической интеграции стран-участниц, которая также эволюциониру­ет, хотя далеко не теми темпами, как экономическая интег­рация.

Отражением этого процесса является то, что все более важную роль в политической жизни Европейского сообщест­ва играет Европейский парламент, уникальность которого состоит уже в том, что избирается он населением не одной, а многих стран и официальных языков в нем больше, чем в ООН.

2. Место Европейского парламента в системе органов европейского сообщества

Европейский парламент не следует путать, как это неред­ко бывает, с Парламентской ассамблеей Совета Европы.

Совет Европы, отметивший в 1989 г. свое 40-летие, - первая общеевропейская консультативная политическая ор­ганизация, в которую ныне входят 25 государств Западной Европы, как члены НАТО, так и нейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно Европейского сообщест­ва) , так и другие западноевропейские страны. Среди органов Совета Европы выделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177 депутатов и 177 заместителей депутатов, являющихся представителями национальных парламентов на общеевропейском форуме.

Что же касается Европейского парламента, то он - представительный орган Европейского сообщества, создан­ный Римским договором 1957 г. (иногда еще именуемого по старинке “Общим рынком”). Все депутаты Евро­пейского парламента избираются с 1979 г. прямым голосо­ванием в странах Европейского сообщества (о процедуре выборов будет сказано ниже). Наряду с Европейским пар­ламентом в Европейском сообществе действуют и другие органы.

Это прежде всего реально определяющий деятельность Сообщества Совет, в который входят представители госу­дарств-участников на уровне члена правительства, обычно министров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ, состоящая из 17 членов, назначаемых прави­тельствами. Это два высших исполнительных органа Сооб­щества, основные направления деятельности которых фор­мируются происходящими дважды в год встречами глав го­сударств и правительств Европейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет (его-то и путают с Советом Европы). Помимо этих органов существуют так­же: Суд Сообщества - орган, обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающий споры, связанные с применением этого права; кроме того, имеются некоторые консультативные органы. Единым же представительным органом Сообщества является Европейский парламент (до 1962 г. - Ассамблея). Его компетенция определена договорами Сообщества, Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросы регулируются Регламентом.

Можно выделить три основные сферы компетенции Евро­пейского парламента: бюджетные правомочия (утверждение бюджета Сообщества); контроль за деятельностью органов Сообщества и прежде всего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества,

Сразу бросается в глаза, что в этом перечислении отсут­ствует то, что составляет основную сферу деятельности на­циональных парламентов - законотворчество. И это не слу­чайно, ибо Европейский парламент не обладает самостоя­тельными законодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке того, что называется “европейским правом”, как условно называют нормы, которыми Сообщест­во руководствуется в своей деятельности. Более того, далеко не все нормы “европейского права” приняты с его участием.

“Европейское право” образуется с одной стороны совокуп­ностью норм (правил), содержащихся в учредивших Сооб­щество договорах, а с другой - норм, изданных органами Сообщества в процессе их деятельности. Соответственно раз­личают первичное и вторичное право Сообщества. Первич­ное право составляют прежде всего Договор о создании Ев­ропейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. и договоры о создании Европейского экономического сообще­ства и Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г. Эти три международных договора, а также Единый европейский акт 1986 г. и договоры о вхождении в Сообщество новых государств-членов образуют то, что на­зывается конституционной хартией Сообщества. Важнейшее значение первичного права состоит в том, что оно создало Сообщество и его институты и определило их компетенцию. На практике первичное право включает не только указан­ные выше договоры (точнее, содержащиеся в них нормы), но и нормы, которые толкуют их смысл. Наибольшее число тол­кований договоров содержится в решениях Суда Европейско­го сообщества. Нормы первичного права подлежат неукосни­тельному и полному применению во всех государствах-чле­нах. Парламент, как это видно из процесса формирования первичного “европрава”, в этом процессе не участвует.

Вторичное (производное) право по своему объему во мно­го раз превышает объем права первичного. Оно образуется нормами, принятыми органами Сообщества в виде регламентов, директив и решений. В этой нормотворческой деятель­ности парламент принимает участие. Он дает свои заключе­ния по проектам, подготовленным Комиссией, а после того, как Совет одобряет проект, он вносится на рассмотрение Ев­ропейского парламента, который может абсолютным боль­шинством голосов своих членов вносить в него поправки или отклонить его. Если текст отклонен парламентом, Совет мо­жет принимать решение во втором чтении только единоглас­но. Если в него были внесены поправки, Комиссия вновь рас­сматривает их и передает свой новый текст, а также поправ­ки парламента, которые она не приняла, Совету. Совет принимает предложение Комиссии, причем решение должно быть подтверждено квалифицированным большинством го­лосов. Поправки парламента, не принятые Комиссией, дол­жны быть приняты единогласно.

Парламент может принимать акты, которые относятся к так называемым “необязательным актам”. Их содержание весьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чисто политических и не устанавливают какие-либо права и обя­занности. Таковы, например, резолюции, принимаемые Ев­ропейским парламентом по самым разным проблемам: Афга­нистана, Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актам относятся также программы, например, ежегодная программа законодательной деятельности Комиссии и парла­мента Сообщества, принимаемая ими после взаимных кон­сультаций.

Из сказанного видно, что Европейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль, напоминающая ва­риант американской системы “сдержек и противовесов”. Са­мостоятельные “законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны. Вместе с тем несомненно возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участия которого не принимаются важные решения.

В результате реформы Амстердам 1997 и Ниццы 2001, парламент стал играть большую роль в политической сферы Европы. В некоторых важных областях, таких как, общеевропейская Сельскохозяйственная политика, или совместная работа полиции и судебных органов, Европарламент все ещё не обладает полными полномочиями. Тем не менее, вместе с Европейским советом, он занимает прочную позицию в законодательстве.

3. Формирование Европейского парламента

10 сентября 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Ев­ропейского объединения угля и стали, в которой страны-уча­стницы представляли 78 членов. Римский договор 1957 г. ус­тановил, что общая для трех объединений Ассамблея (Евро­пейский парламент) “осуществляет полномочия по обсуждению и контролю”, одновременно указал, что она со­стоит из “представителей народов государств-членов, объе­динившихся в Сообщество”.

Хотя Римский договор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямого всеобщего голосования по единой для всех государств-членов процеду­ре”, до 1979 г. формирование Европейского парламента про­изводилось в соответствии с положением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которые назначаются соответствующими парламентами из числа их членов и со­гласно процедуре, установленной каждым государством-чле­ном”. Именно так была образована первая Ассамблея, со­бравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такой порядок должен был сохраняться до издания органами Сооб­щества акта, устанавливающего единую избирательную сис­тему.

Еще в мае 1960 г. Ассамблея приняла первый проект кон­венции, предусматривавшей прямые выборы в высший пред­ставительный орган Сообщества. Однако до реализации это­го проекта прошло более 15 лет.

В сентябре 1976 г. Совет наконец принял Акт “Об избра­нии Европейской парламентской ассамблеи всеобщими пря­мыми выборами”. Он установил лишь небольшое число пра­вил, отдав остальное на усмотрение государств-членов.

В СТ.1 Акта констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.

Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.

Наибольшее число депутатов - 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Ве­ликобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 де­путатов, Нидерланды (14,7 млн) - 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) - по 24 де­путата, Дания (5,2 млн) - 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) - 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) - 6 депутатов. Та­ким образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в сред­нем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ - от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав народов в условиях политической и экономиче­ской гегемонии крупных держав.

Депутаты избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либо инструк­циям. Императивный мандат запрещен.

Согласно ст.6 Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с деятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовмести­мости мог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойной мандат, то есть совмеще­ние мандата депутата национального парламента и депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд должностных лиц Сообщества.

Наиболее важное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную си­стему и процедуру, выборы в каждой стране должны произ­водиться в соответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об изби­рательном праве Сообщества, а об избирательном праве от­дельных государств по выборам депутатов Европейского пар­ламента.

Это национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех государствах-членах - про­порциональная. Исключение составляет Великобритания, в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется мажоритарная система. Существенным препят­ствием в создании единого избирательного закона Сообщест­ва явилась позиция Великобритании, которая не соглашает­ся на введение пропорциональной системы при выборах Ев­ропейского парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин.

Как известно, на результаты выборов по пропорциональ­ной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах - в Да­нии, Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люк­сембурге создается единый избирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональ­ной системе, образуется по нескольку избирательных окру­гов, причем, как правило, границы округов определяются административно-территориальным делением.

Своеобразно решается проблема округов в Бельгии, по­скольку в этой стране остро стоит проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24 избираемых в стране депу­татов Европейского парламента II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13- от фламандского региона (официальный язык фламанд­ский). В то же время в стране созданы три избирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения и населения Брюсселя, который считается гово­рящим на обоих языках. Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоя­тельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.

Интересно отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим 18-лет­него возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции - гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным изби­рательным правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Со­общества, находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако, граждане других госу­дарств-членов могут голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, прожива­ющие в других государствах - членах Сообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в Сообщество, для уча­стия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие за границей, мо­гут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов Великобритании не участву­ют в выборах в палату общин, но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.

Пассивное избирательное право также не отличается еди­нообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избранным при­надлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел уста­новлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах - не моложе 25 лет.

В ряде стран приняты меры против выдвижения кандида­тур партиями и лицами, не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франции при представле­нии списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1 тыс. ир­ландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.

Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в Европейский пар­ламент в июне 1989 г. во Франции из 15 общенациональ­ных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.

Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами в националь­ные парламенты. Процент участвующих в выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выбо­рах. Если в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. - всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность изби­рателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции при­няло участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше - 47,2% избирателей.

Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния политических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением политики, проводи­мой правительством в отношении “Общего рынка”.

4. Полномочия и функции Европейского парламента

Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии.

В договорах о создании Сообщества указывалось, что Ев­ропейский парламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по обсуждению и контро­лю”.

С первых же лет его существования полномочия Европей­ского парламента стали расширяться. Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полно­мочий по контролю за деятельностью многих органов Сооб­щества. В 70-х гг. расширились полномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определение бюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во вто­рой половине 80-х гг. было усилено право парламента вли­ять на назначение ряда должностных лиц, в частности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главой правительства Сообщества.

4.1. Бюджетные полномочия

Осуществление бюджетных полномочий занимает наи­большее место в работе Европейского парламента, особен­но после того, как в 1970 г. были выделены так называе­мые “собственные средства” Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов. Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сооб­щества было установлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Право же принятия бюд­жета принадлежало Совету после консультации с Комис­сией. Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим, парламент дважды - в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюд­жета 1986 г. Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Та­ким образом, теперь право установления бюджета принад­лежит фактически не только Совету, но и парламенту. Од­нако проблема распределения между ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована.

Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее сло­во” в отношении так называемых “обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а так­же из основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных от­раслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сель­скохозяйственной политике Сообщества наибольшее значе­ние имеют цены на сельскохозяйственные продукты, уста­навливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителям сельхозпродуктов.

Парламенту же принадлежит последнее слово в отноше­нии другой части расходов, а именно расходов, необязатель­ных для Сообщества. Необязательные расходы предназначе­ны на проведение общей социальной политики, исследова­ний окружающей среды и т.п. Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время как реализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающие необязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однако нельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальный уровень необязательных расхо­дов пересматривается ежегодно с учетом таких объективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.

Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета Сообще­ства подписывается председателем парламента. Надо доба­вить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., пол­учил право участвовать в обсуждении и принятии всех фи­нансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.

Европейский парламент и Совет ЕС совместно формируют бюджетную комиссию, которая формирует бюджет ЕС (например в 2006 году он составил около 113 млрд. ?, в 2009 году - 133,8 млрд. ?)

Существенные ограничения на бюджетную политику налагает так называемые «Обязательные расходы» (то есть расходы, связанные с совместной аграрной политикой), которые составляют почти 40 % от совокупного европейского бюджета. Полномочия Парламента в направлении «Обязательных расходов», сильно ограничены. Лиссабонский Договор должен ликвидировать разницу между «Обязательными» и «необязательными» расходами и наделить Европейский парламент теми же правами в области бюджетирования, что и Совет ЕС.

4.2. Законодательные функции и нормотворческие полномочия

Законодательные функции

Европейский парламент делит законодательные функции с Советом ЕС, который также принимает законы (директивы, распоряжения, решения). С момента подписания договора в Ницце, в большинстве политических сфер, действует так называемый принцип совместных решений (ст. 251 ЕС-Договора), согласно которому Европейский парламент и Совет Европейского союза обладают равными полномочиями, и каждый законопроект, представленный Комиссией, должен быть рассмотрен в двух чтениях. Разногласия должны быть разрешены в течение 3-го чтения.

В целом эта система напоминает разделение законодательной власти в Германии между бундестагом и бундесратом. Тем не менее, Европейский парламент, в отличие от бундестага, не имеет права инициативы, другими словами он не может вносить свои собственные законопроекты. Это право на общеевропейской политической арене имеет только Европейская комиссия. Европейская Конституция, и Лиссабонский договор не предусматривают расширения инициативных полномочий для парламента, хотя Лиссабонский Договор все же допускает в исключительных случаях ситуацию, когда группа стран-членов Евросоюза вносит на рассмотрение законопроекты.

Кроме системы взаимного законотворчества, существует также ещё две формы правового регулирования (аграрная политика и антимонополистическая конкуренция), где парламент обладает меньшими правами голоса. Это обстоятельство после Договора в Ницце распространяется только на одну политическую сферу, а после Лиссабонского договора должно и вовсе исчезнуть.

Применительно к нормотворческим полномочиям Евро­пейского парламента следует различать процедуру консуль­таций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества , а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообщество и соглашениям об ассоциирован­ном членстве.

Процедура консультации

Как уже говорилось, право из­дания правовых норм принадлежит не парламенту, а орга­нам, представляющим правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Ев­ропейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение о проектах решений, прини­маемых уполномоченными на то органами. Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в тех случаях, когда парламент не соглашается с пред­ложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.

Процедура консультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-чле­нов, о совместной сельскохозяйственной политике, при из­дании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в об­ласти исследований, при выработке норм по охране окружа­ющей среды.

Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы - Совет и Комиссия передают в Евро­пейский парламент проекты правовых норм. Проекты рас­сматриваются компетентной парламентской комиссией. Пар­ламентская комиссия докладывает свои соображения парламенту, который принимает так называемую “законода­тельную резолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогда председатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом.

Европейский парламент может предложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим законодательный текст органом, который принимает те из них, с которыми согласен. Таким образом, снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между внесшим текст орга­ном и парламентом. Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что озна­чает возражение парламента против его принятия. Если Ко­миссия не снимает своего предложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана инфор­мировать парламент о тех мерах, которые приняты в соот­ветствии с заключением парламента.

Заключения парламента не носят принудительного ха­рактера. Совет вправе проводить намеченную им политику и принимать соответствующие решения. Он может учесть, а может и не учесть высказанное парламентом в его за­ключении мнение. Но избежать обращения в парламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения консультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились за консультацией в Европей­ский парламент в тех случаях, когда они в соответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.

Процедура согласования

Процедура согласования была выработана в начале 70-х гг., когда полномочия парламента были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента и Со­вета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Совет официально представляет проект бюджета в пар­ламент, и в процессе этой встречи делается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом. Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже с учетом позиции парламента, по­скольку в состав его делегации, как правило, входят пред­ставители основных политических групп. Вторая встреча де­легаций парламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когда парламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним, вырабаты­вается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки в бюджет для представления их в парламент.

Процедура согласования была установлена и для облегче­ния прохождения через парламент проектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь определенные финансовые последствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый интерес и они нередко вызывают сомне­ния и возражения по крайней мере части депутатов парла­мента. Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ог­раничиваться представленными в парламент проектами ак­та, но сопровождать их документом, содержащим анализ последствий их принятия для финансового положения Сооб­щества. Сам Совет взял на себя обязательство тесно сотруд­ничать с парламентом во время изучения проектов этих ак­тов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информиро­ванность парламента не привела бы к принятию им отрица­тельного заключения. Процедура согласования была конкре­тизирована в 1975 г. в Совместной декларации парламента, Совета и Комиссии.

Принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского парламента в механизме Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой ему ролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается действовать методами давления на пар­ламент.

Процедура сотрудничества

Процедура сотрудничества, введенная Единым европей­ским актом в 1986 г., дает Европейскому парламенту воз­можность оказывать большее влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной пол­итике экономической и социальной интеграции, исследова­тельской деятельности и техническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества, которые не только наиболее существенны для образования начиная с 1993 г. Европы “без границ”, но и которые вызывают наи­больший интерес населения Европы.

Процедура сотрудничества не ограничила законодатель­ных полномочий Совета и Комиссии. Но она обязала их тес­нее взаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмот­рении правовых норм, относящихся к указанным выше об­ластям, в парламенте проводится не одно, а два чтения. В результате первого чтения определяется позиция парламен­та в отношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключению парламен­та, мотивировав и противопоставив свои аргументы той ча­сти заключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходи­мую ему информацию.

Получив возражения Совета (так называемую “общую позицию”), парламент приступает ко второму чтению. В трехмесячный срок он должен принять решение и либо со­гласиться с возражениями Совета, либо внести в них поправ­ки, либо, наконец, отклонить проект.

Если поправок нет, то Совет принимает норму в оконча­тельном виде, определенном в “общей позиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общую позицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для одобрения представленного Комис­сией документа достаточно квалифицированного большинст­ва в Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с пред­ложением Комиссии, необходимо единогласие.

Комиссия не может вообще игнорировать поправки, пред­ложенные парламентом. Не принятые Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который мо­жет их принять лишь единогласным решением.

О действенности процедуры сотрудничества свидетельст­вует тот факт, что половина поправок, предложенных Евро­пейским парламентом в первом чтении, принимается Сове­том. Число принятых Советом поправок, предложенных пар­ламентом во втором чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент является в из­вестной мере соучастником создания европейского права.

К числу положений, расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особое место принадлежит процедуре соучастия парламента в заключе­нии договоров о принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.

Единым европейским актом было установлено, что для вступления в Сообщество нового европейского государства необходимо согласие Европейского парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов сво­их членов. В этой связи предусмотрено, что парламент ин­формируется Советом или Комиссией перед началом перего­воров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров. Эти же правила действуют и в отношении заключения соглашений о придании государ­ствам статуса ассоциированных членов.

Парламент вправе рассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имени Евро­пейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны ин­формировать парламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. В отношении иных, не относи­мых к числу наиболее значимых соглашений о торговле и сотрудничестве парламент может просить Совет проконсуль­тировать его, однако он не имеет права давать свои заклю­чения.

4.3. Контрольные полномочия европейского парламента

Что же касается контрольных полномочий парламента, то они, как представляется, заслуживают большего внимания, так как влияют на общественное мнение и контрольные дей­ствия, широко освещаются в печати.

Парламент осуществляет контроль над деятельностью Европейской комиссии . Пленум Парламента должен утвердить состав Комиссии. Парламент в праве принять либо отклонить Комиссию только в полном составе, а не отдельных её членов. Председателя Комиссии Парламент не назначает (в отличие от правил, действующих большинстве национальных парламентов стран-членов Евросоюза), он может лишь принимать либо отклонять кандидатуру, предложенную Советом Европейского Союза. Кроме того Парламент может через 2/3-большинство, выдвинуть вотум недоверия Комиссии, чем вызвать её отставку.

Это право Европейский парламент использовал, например, в 2004 году, когда Комиссия свободных городов высказалась против оспариваемой кандидатуры Рокко Бутильоне на пост Комиссара по делам юстиции. Тогда Социал-Демократическая, Либеральная фракции, а также фракция Зеленых, высказали угрозу распустить Комиссию, после чего вместо Бутильоне на пост комиссара юстиции был назначен Франко Фраттини.

Также Парламент может осуществлять контроль над Советом Европейского Союза и Европейской комиссией, учреждая комитет по расследованию. Это право особенно затрагивает те сферы политики, где исполнительные функции этих институтов велики, и где законодательные права парламента существенно ограничены

Еще в Договорах о создании Европейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана давать устные или пись­менные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его членами. Число вопросов, особенно письменных, постоянно возрастает. В 1969 г. было задано 505 письменных вопросов, в 1979 г.- 1977, в 1989 г.- 2972 письменных вопроса. Из этого числа 2628 вопросов, то есть 88%, было обращено к Комиссии, 183 вопроса (чуть более 6%) было задано Совету и 161 вопрос (около 5%)- министрам иностранных дел.

Устных вопросов задается значительно меньше (надо ска­зать, что вопросы называются устными лишь условно. Все они задаются в письменной форме, а ответы на них даются устно). В 1987 г. было задано всего 45 устных вопросов, из которых 35 было адресовано Комиссии, 8 - Совету и 2 - министрам иностранных дел.

Помимо этих устных и письменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, в Европейском парла­менте значительное число вопросов задается во время так называемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы в это время, как правило, бывают краткими. Вслед за ответом спрашивающий может задать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать корот­кую реплику, на которую ответ необязателен.

По требованию политической группы или не менее семи депутатов председатель парламента может принять решение о проведении в конце “часа вопросов” обсуждения актуаль­ной и представляющей общий интерес проблемы. Такое об­суждение дает возможность депутатам парламента обме­няться мнениями о сути ответов на вопросы.

Активность парламентариев в этой процедуре быстро воз­растает. В 1979 г. в течение “часа вопросов” было задано 502 вопроса, а в 1987 г. - 1071. На долю Совета приходится около 20% всех вопросов, а в адрес министров иностранных дел - около 15%. Всего же в 1987 г. на вопросы депутатов было дано более 4 тыс. ответов, из чего следует, что в сред­нем одним депутатом было задано около восьми вопросов.

Своеобразным инструментом контроля является резолю­ция о порицании. В тех европейских странах, в которых пре­дусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие ее парламентом обязывает правительство уйти в отставку.

Европейский парламент может вынести резолюцию о по­рицании лишь Комиссии Европейского сообщества, но не ве­дущим органам управления, которыми являются Европей­ский совет и совет министров. Таким образом, права Европей­ского парламента в этом отношении не столь уж значительны. Тем не менее внесение резолюции о порицании может быть серьезным орудием в руках парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство в две трети голосов от списочно­го состава членов парламента) означало бы, что все члены Ко­миссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссией по вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересам Сообщества.

За все время существования Европейского парламента ре­золюция о порицании вносилась всего четыре раза. Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случа­ях резолюция отклонялась подавляющим большинством го­лосов.

Последний раз резолюция о порицании Комиссии была внесена в связи с решением последней одобрить соглаше­ние о продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительных дебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием 95 голосами из III принявших участие в голосовании.

Начиная с конца 1982 г., Европей­ский парламент стал расширять сферу своего воздействия на механизм Сообщества, используя предоставленное право об­ращаться в Суд Европейского сообщества с жалобой на не­исполнение Советом или Комиссией возложенных на них обязанностей. Это право парламента было подтверждено ре­шением Суда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобу парламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую для Сообще­ства политику в области транспорта.

Два года спустя, в октябре 1987 г., парламент вновь обратился в Суд на этот раз с жалобой на то, что Совет не одобрил в надлежащий срок проект бюджета Сообщества на 1988 г. Хотя решение суда Сообщества не выходит за рамки осуждения органа, который не исполняет обязанно­стей, возложенных на него договором, сам факт констата­ции Судом по инициативе парламента бездеятельности то­го или иного органа способствует повышению значения парламента как стимулятора прогрессивного развития Со­общества. Наконец, к полномочиям Европейского парла­мента относятся также полномочия по рассмотрению пети­ций, то есть запросов или жалоб. Они могут направляться любым входящим в Сообщество гражданином индивидуаль­но или совместно с другими гражданами. Петиция может быть направлена по любому вопросу. Однако большинство их поступает в Европарламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, на нарушение права по получению со­циальных пособий, а также других прав. Немалое число петиций связано с жалобами на несовершенство таможен­ного законодательства.

Таким образом, можно прийти к выводу, что обращение с петициями связано с тем, что государства-члены недоста­точно последовательно реализуют нормы права Сообщества. Парламент со своей стороны стремится использовать право петиций для воздействия на государства-члены. Поступив­шие в парламент петиции рассматриваются и изучаются комиссией по петициям, которая, как правило, собирает необ­ходимую информацию и публикует свой доклад, в котором содержится авторитетное толкование по затронутой пробле­ме. Во многих случаях доклады подготавливаются комиссией по петициям совместно с другими компетентными парламен­тскими комиссиями.

Число подаваемых петиций довольно быстро возрастало. Если в 1979-1980 гг. было получено 57 петиций, то спустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре года увеличилось уже более чем в 8 раз. В 1987-1988 гг. Европейский парламент получил уже 484 петиции, в 1988- 1989 гг. их число достигло почти 700.

Рассмотрев полномочия Европейского парламента, следу­ет обратить внимание на то, что формально они менее зна­чительны, чем полномочия парламентских учреждений в от­дельных государствах. Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламент действительно полностью использу­ет принадлежащие ему полномочия и оказывает серьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Со­общества.

Реальное влияние Европейского парламента на обще­ственную жизнь не ограничивается реализацией им ука­занных выше полномочий. Может быть, не менее важна роль парламента как выразителя общественного мнения. Сложилась практика принятия парламентом резолюций, содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и вне его. Формальным основани­ем для принятия таких резолюций является положение Единого европейского акта, обязывающего министров ино­странных дел государств-членов учитывать мнение парламента.

5. Структура и организация работы Европейского парламента

Детально организация и процедура Европарламента оп­ределены Регламентом. Этот довольно объемный документ (136 статей и шесть приложений), ставший карманной книгой всех депутатов и чиновников Европарламента, де­тально расписывает полномочия и положение руководящих органов парламента - председателя и бюро, постоянных и временных комиссии, проведение прении в самом парла­менте и его органах, порядок принятия решений, права и обязанности депутата, правовое положение политических групп.

Основными руководящими органами Европейского парла­мента являются председатель и бюро, включающие предсе­дателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совеща­тельного голоса).

5.1. Председатель Европарламента

Полномочия председате­ля Европейского парламента, избираемого на два с полови­ной года, во многом напоминают полномочия председателей парламентов западных стран: ст. 18 Регламента гласит, что он “руководит всей деятельностью парламента и его орга­нов”. Председатель в силу ст. 18 Регламента имеет широкие полномочия определять повестку дня, он объявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо вопроса, ставит этот вопрос на голосование, наконец, только он имеет право по­зволить депутату выступать по одному вопросу более двух раз. Кроме того, он располагает значительной дисциплинар­ной властью, может объявить нарушителю регламента пори­цание, что влечет за собой запрещение присутствовать на заседании от двух до пяти дней. Однако самым важным пра­вом председателя является его право выступать от имени Ев­ропарламента в других странах Сообщества или за рубежом. Поэтому за этот пост идет довольно жесткая политическая борьба.

Регламент в редакции 1979 г. (ст. 16, п.1) определяет срок полномочий председателя, вице-председателей и кве­сторов на два с половиной года, то есть на половину срока легислатуры Европарламента.

Процедура выборов председателя и членов бюро Европар­ламента, руководимая старейшим по возрасту депутатом, происходит следующим образом.

Кандидатуры председателя и членов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов от имени одной из политических групп или по меньшей мере 13 депутата­ми (ст. 12, п.1 Регламента). Если в результате тайного голосования кандидат набирает абсолютное большинство голосов, он провозглашается избранным. Европарламент в целях большей эффективности своей работы установил, что, если после трех туров голосования ни один из канди­датов не наберет абсолютного большинства голосов, в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набрав­шие в предыдущих турах наибольшее число голосов (ст. 13 и 17 Регламента). Такой же порядок выборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо из членов бюро прерван (смерть, отставка и т.п.). Замести­тели председателя (сейчас их 14) избираются по той же процедуре с учетом представительства различных стран и политических групп.

Полномочия заместителей председателя состоят обычно в замещении председателя в его отсутствие: председательствование на заседаниях парламента (ст. 19 Регламента), при­сутствие на официальных церемониях. Более важной пред­ставляется их роль в бюро или Расширенном бюро.

5.2. Бюро Европейского парламента

Бюро Европейского парламента, как уже отмечалось, состоит из председателя и 14 вице-председателей. Членами бюро с правом совещательного голоса являются также пять квесторов, выполняющих административные и финансовые функции, касающиеся непосредственно парламента. Бюро решает финансовые и организационные вопросы, связан­ные с заботой депутатского корпуса, парламента и его ор­ганов.

Когда бюро собирается с участием председателей полити­ческих групп, оно именуется расширенным бюро. Что каса­ется депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то они делегируют двух своих представителей в рас­ширенное бюро, правда, без права решающего голоса (ст. 23, п.2 Регламента). Кроме того, статус наблюдателя может быть предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро, например, решением расширенного бюро от 11 сентяб­ря 1984 г. такой статус был предоставлен датскому депутату. Таким образом частично восстанавливаются права полити­ческих или географических “меньшинств”.

Какие вопросы решает расширенное бюро, этот своеоб­разный совет старейшин Европейского парламента? Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке пе­ред каждой сессией повестки для ее работы, которая затем утверждается на пленарном заседании Ассамблеи. Оно же вправе вносить в повестку дня так называемые “устные вопросы” (то есть без предварительной подготовки пись­менных документов) и дебатов по ним (ст. 58, п.1, 2, 6), a также определять порядок постановки вопросов в так на­зываемый “час вопросов и ответов” (ст.59, п.1, 5), как и время этого часа (ст.б0, п.1).Ему приходится выполнять и довольно деликатную работу по составлению схемы разме­щения депутатов в зале заседаний (ст.28) и правил элект­ронного голосования (ст.98, п.1). Однако деятельность рас­ширенного бюро не ограничивается процедурными вопроса­ми. Оно также разрабатывает программу законодательных работ парламента (ст.29, п.4). Расширенное бюро полно­мочно также решать вопросы, связанные с отношениями парламента с другими институтами Сообщества (ст.24, п.З), между Европарламентом и организациями, не входя­щими в Сообщество (ст.24, п.2).

На заседаниях расширенного бюро обычно присутствуют в зависимости от поставленных на его обсуждение вопросов генеральный секретарь, юридический советник, директора департаментов и другие чиновники. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов с правом го­лоса.

Как правило, бюро и расширенное бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. Для удобства работы было решено отказаться от обязательного кворума.

5.3. Коллегия квесторов Европейского парламента

Коллегия квесторов создана в 1977 г. для решения про­блем, касающихся непосредственно деятельности депутатов. Это своего рода администраторы депутатского корпуса. Если до 1979 г. они являлись вице-председателями, то на первой сессии первого избранного прямым голосованием Европей­ского парламента они обрели статус избираемых на два с по­ловиной года членов. Как уже отмечалось, они входят в бю­ро и расширенное бюро с правом совещательного голоса. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит ротация ее председателя, дабы квесторы не приобретали вкус к командованию депутатами. Коллегия квесторов впра­ве выносить решения по толкованию и исполнению правил административного управления в сфере своей компетенции, она же решает такие вопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов из страны в страну, оплата их сек­ретариата, социальное страхование депутатов, эксплуатация и гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых для работы парламентариев удобств (курьер­ская служба, переводы, организация курсов иностранных языков, служебный транспорт). Квесторы могут вносить на рассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил или пунктов Регламента, касающихся

обеспечения деятельности депутатов. В последнее время кве­сторам приходится часто отвечать на запросы бюро и секре­тариата по проблемам организации работы Европарламента сразу в трех городах - Люксембурге, Брюсселе и Страсбур­ге, по переводу всей документации на языки стран - членов Сообщества и т.д.

Для своевременного информирования депутатов о всех организационных вопросах, о решениях расширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюл­летень.

5.4. Комиссии Европейского парламента

Работа Европейского парламента протекает также в специальных комиссиях, которые являются постоян­ными рабочими органами, компетентными в каждой особой области коммунитарной деятельности. Это политическая ко­миссия; комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию; бюджетная комиссия; комиссия по эконо­мическим, валютным вопросам и вопросам промышленной политики; комиссия по вопросам энергии, исследований и технологии; комиссия по внешним экономическим связям; комиссия по социальным вопросам и вопросам занятости; ко­миссия по региональной политике и благоустройству терри­тории; комиссия по транспорту; комиссия по охране окружа­ющей среды, здравоохранению и защите прав потребителей; комиссия по вопросам молодежи, культуры, образования, информации и спорта; комиссия по вопросам развития и со­трудничества; комиссия по бюджетному контролю; институ­ционная комиссия; комиссия по Регламенту, проверке пол­номочий и иммунитетам; комиссия по правам женщин; ко­миссия по петициям.

Парламент может также создавать временные комиссии, а для рассмотрения особых коммунитарных проблем - след­ственные комиссии.

С предварительного согласия расширенного бюро могут создаваться подкомиссии в рамках постоянной или времен­ной комиссии, которые отчитываются перед своей комис­сией. В последние годы были созданы подкомиссии по пра­вам человека (в рамках политической комиссии), по без­опасности и разоружению (также в рамках политической комиссии), по рыболовству (в рамках комиссии по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию), по информации (в рамках комиссии по делам молодежи). В них работают обычно девять-десять депутатов. Они проводят ежегодно в среднем до 10 заседаний одновременно с заседаниями посто­янных комиссий.

Формирование комиссии происходит в начале первой сес­сии вновь избранного Европейского парламента сроком на два с половиной года, после чего она создается вновь в об­новленном составе. Каждый депутат имеет право участво­вать в работе той или иной комиссии в качестве ее полно­мочного члена или его заместителя. Кандидатуры обычно со­общаются в бюро политическими группами или от имени не менее 13 депутатов. Бюро предлагает затем на рассмотрение парламента согласованные кандидатуры с учетом равномер­ного географического и политического представительства. Согласно Регламенту (ст. II 1, п.1), парламент может назна­чить столько же заместителей членов комиссий, сколько в ней полномочных членов. В случае отсутствия полномочного члена комиссии его заместитель, принадлежащий к той же политической группе, участвует в работе комиссии с правом решающего голоса (ст. 1 II, п.2). Кроме того, любой депутат Европарламента может присутствовать на заседаниях любой комиссии в качестве наблюдателя (ст. 124, п.4).

Роль комиссий заметно возросла после принятия Единого европейского акта, что было закреплено в новой редакции Регламента, вошедшей в силу 1 июля 1987 г. Если раньше они являлись вспомогательными органами Ассамблеи, то от­ныне именно в них происходит основная работа по выработ­ке решение Европарламента. Комиссии участвуют во всех этапах прохождения вопроса через парламент. Регламент предоставляет комиссиям с разрешения расширенного бюро как право законодательной инициативы (ст. 121), так и пра­во запроса, полномочия по выработке проектов резолюций Европарламента.

Статья 10, п.З Регламента предусматривает, что каждая комиссия вправе просить председателя Европарламента про­водить одно или несколько своих заседаний в год в других городах, помимо Брюсселя, Люксембурга или Страсбурга. Надо сказать, что большинство комиссий охотно пользуются этим правом, что нелегким бременем ложится на бюджет Сообщества.

5.5. Политические группы Европейского парламента

Уже при выборах председателя первой Ассамблеи в 1952 г. де­путаты голосовали согласно принадлежности к одной из политических тенденций (социалистической, демократической или либеральной). Это послужило отправным момен­том институционализации политических, а не националь­ных групп в Европейском парламенте. Не затягивая за­крепление этого необычного для международного органа принципа, Ассамблея уже 16 июня 1953 г. принимает соот­ветствующую резолюцию и вписывает в свой регламент положения, касающиеся статуса политических групп. В то время минимальное число депутатов, необходимое для со­здания политической группы, было установлено в количе­стве девяти депутатов, то есть 12% от общего числа (78) депутатов. Впоследствии число депутатов увеличилось, увеличилась и численная квота для создания политической группы, оставаясь, правда, на уровне 12%. С увеличением числа представленных в парламенте партий возникла необ­ходимость понижения квоты до 5% (1973 г.). Минималь­ное количество депутатов, необходимое сейчас для созда­ния политической группы, составляет 23 депутата от одной страны (4,4%), либо 18 депутатов (3,5%), если они пред­ставляют не менее двух государств, и 12 (2,3%), если они представляют не менее трех государств.

25 июля 1989 г. на открывшейся в Страсбурге первой сес­сии нового состава Европейского парламента было офици­ально создано 10 политических групп вместо прежних вось­ми. Наиболее многочисленной политической группой (180 депутатов) стала группа социалистов, чей представитель ис­панец Энрике Барон и был избран председателем Европар­ламента. Второй по численности группой стали христиан­ские демократы (121 депутат), образовавшие “европейскую народную партию”. Третья по численности группа (49 депу­татов) - “либералы” во главе с В.Жискар д"Эстеном. Депутаты-экологисты образовали две группы: “зеленые” (30 мест) и “регионалисты” (13 мест). Произошло размежевание и в прежней группе коммунистов: 22 итальянских коммуниста, четыре испанских и один датский создали группу “евролевых”, в то время как коммунисты Франции, Испании, Пор­тугалии создали свою группу. Депутаты правой ориентации (французское Объединение в поддержку республики и не­сколько ирландских депутатов) создали “объединение евро­пейских демократов”. От них отмежевались британские кон­серваторы, имеющие отныне свою группу. Наконец, свою группу удалось сохранить ультраправым депутатам Фран­ции, ФРГ и Италии.

Согласно Регламенту, политические группы Европейско­го парламента имеют право:

требовать проведения дискуссии по актуальной проблеме или срочному вопросу (СТ.64, п.1); требовать проведения дискуссии по вопросам, возникаю­щим в ходе “часа вопросов” сразу же вслед за этим часом (ст.61, п1); предлагать завершить дебаты (ст. 104, п.1) или прервать заседание (ст. 106); требовать провести поименное голосование (ст. 95, п.1); участвовать в формировании официальных делегаций Европарламента и выдвигать своих кандидатов в их состав (ст. 126, п.2 и п.З).

Кроме того, как отмечалось выше, политические группы представлены в бюро в лице вице-председателей парламента и в расширенном бюро в лице председателя группы. Они ак­тивно участвуют в подготовке повестки дня, в формировании комиссий Европарламента, в обсуждении кандидатуры пред­седателя парламента и т.д.

Что касается финансирования деятельности политиче­ских групп, каждаяиз них имеет со стороны Европарламен­та субсидию, состоящую из двух частей: “базовая субсидия”, равная для всех групп, и дополнительная субсидия, пропор­циональная численности каждой группы и числу представ­ленных в группе языков. В последнее время получила рас­пространение практика создания рабочих групп по отдель­ным вопросам внутри одной политической группы или между несколькими близкими по духу группами. Число та­ких образований достигло уже сейчас 45, что вызывает боль­шую озабоченность у администрации парламента, так как требует дополнительных организационных усилий. С другой стороны, это свидетельствует о растущей активности пол­итических групп в Европейском парламенте.

5.6. Генеральный секретариат Европейского парламента

В столь специфическом орга­не Европейского сообщества, каковым является Европейский парламент, от слаженности информационных, вспомогатель­ных служб зависит четкость работы находящихся в трех го­родах учреждений.

Ключевой фигурой административных служб Европарла­мента является генеральный секретарь, руководящий рабо­той многочисленного секретариата и вместе с председателем ставящий свою подпись под протоколами заседаний парламента. Генеральный секретарь произносит в бюро торжест­венное обязательство выполнять свои обязанности без ка­ких-либо политических, национальных или личных пристра­стий и с сознанием всей ответственности. Он несет прямую личную ответственность перед председателем и бюро за по­вседневное административное обеспечение всех видов дея­тельности парламента и под руководством председателя сле­дит за исполнением бюджета парламента.

Постоянное увеличение объема работы парламента отра­зилось на организационной структуре секретариата. Если в 1952-1953 гг. под руководством генерального секретаря ра­ботали две службы, служба парламента и служба админист­рации, подразделявшаяся в свою очередь на четыре отдела, в которых работали 37 сотрудников, то в последующие годы структура секретариата усложнялась.

В настоящее время Генеральный секретариат имеет уп­равление электронной обработки информации, юридическую службу и семь управлений (в точном переводе - генераль­ных дирекций): делопроизводства; комиссий и делегаций; информации и связи с общественностью; исследований (включая подготовку библиографии и справок для депута­тов); кадров, бюджета и финансов; администрации; перево­дов, публикации и рассылки документов.

Работающие в штате Генерального секретариата 2 тыс. чиновников являются его постоянными сотрудниками, и их не могут отозвать правительства стран - участниц Сообще­ства. Они приобретают статус чиновников Европейского со­общества и должны отказаться от какой-либо другой работы по совместительству помимо работы в Европейском сообще­стве. Им запрещено получать инструкции от правительств, организаций или частных лиц, не являющихся их непосред­ственными начальниками. С зарплаты чиновников секрета­риата взимается налог, который идет в бюджет Сообщества, а не стран, гражданами которых они являются. Пенсии и со­циальное обеспечение сотрудников секретариата также регу­лируются нормами коммунитарного права.

Кроме того, политические группы Европарламента имеют собственный секретариат, который является корпусом вре­менных сотрудников (около 500).

5.7. Служба переводов

Работа сессий Европарламента, засе­дания каждой комиссии проходят при обязательном синх­ронном переводе на девять официальных языков Сообщества (отметим, что ровно в 18.30 переводчики покидают свои ка­бины, ставя председателя перед необходимостью переносить заседание на другой день). Также на девять языков перево­дятся все документы Европарламента, включая протоколы заседаний комиссий. В Люксембурге, где расположен секре­тариат Европарламента, под службы перевода отведено от­дельное 20-этажное здание. Европейский парламент - един­ственное представительное учреждение в мире, работающее с таким числом рабочих языков, в этом ему уступает даже ООН.

Необходимо указать еще на один стоящий особняком “ин­ститут” Европейского парламента - дуайена - старейши­ны.

5.8. Дуайен

Введение поста дуайена позволило решить про­блему ведения первого заседания парламента. Во избежание борьбы амбиций отдельных депутатов или политических групп был взят за образец существующий во многих парла­ментах обычай поручать открытие сессии старейшему по возрасту депутату парламента. Дуайен Европарламента, со­гласно ст. II Регламента, председательствует на открытии первой сессии Европейского парламента нового созыва при избрании председателя парламента и бюро. При председа­тельстве дуайена не допускается обсуждение никаких других вопросов помимо выборов председателя и Бюро или провер­ки полномочий вновь избранных депутатов. Как только они вступают в должность, дуайен уступает свое место председа­телю парламента.

Наделяя председателя парламента широкими полномо­чиями по ведению заседаний сессий, Регламент, тем не менее, в ст. 18, п.З указывает, что председатель может брать слово в ходе обсуждения лишь с целью известить депутатов о состоянии вопроса, если же он желает участ­вовать в самой дискуссии, то он обязан покинуть председа­тельское кресло и возвратиться на свое место лишь тогда, когда дискуссия по данному вопросу уже завершена. Ины­ми словами, Регламент в принципе исключает “давление” авторитетом на депутатов с высоты председательского кресла.

Рассмотрим также вопросы, касающиеся подготовки и проведения сессий Европарламента. Напомним, что пленар­ные заседания проводятся обычно в Страсбурге, заседания постоянных комиссий парламента по преимуществу в Брюсселе, а секретариат парламента продолжает находиться в Люксембурге

До марта 1958 г. депутаты рассаживались в алфавитном порядке, впоследствии по политической принадлежности, а не по страновому признаку. Внутри каждой политической группы депутаты занимают места в алфавитном порядке. Председатели и заместители председателя каждой группы (бюро) сидят перед другими членами парламента. Депутаты, не вошедшие ни в какую группу, размещаются в последнем ряду амфитеатра.

Поскольку ни Договоры о Сообществе, ни Регламент не указывают продолжительность работы парламента, распоря­док его работы и даты пленарных заседаний определяются расширенным бюро. Обычный месячный календарь работы сессий Европарламента распределяет рабочие дни следую­щим образом: одна неделя - на пленарные заседания, две недели - на заседания комиссий, одна неделя - на заседа­ния политических групп.

5.9. Пленарные заседания Европейского парламента

Согласно ст. 139 Договора о Сооб­ществе, Европейский парламент созывается на сессию во второй вторник марта. Статья 9, п.1 Регламента предусмат­ривает, что период сессии соответствует периоду в один год начиная с первого заседания. В течение сессии парламент собирается каждый месяц, при этом проводятся ежедневные заседания. В общей сложности Европейский парламент соби­рается 12 раз в год с продолжительностью работы пять дней. В статистическом справочнике Европарламента сообщается, что дольше всего парламент заседал в 1980-м 1983 г. - 64 дня, меньше в 1984 г. - 54 дня, в последние годы стабильно 60 дней в году Ежемесячные заседания начинаются в понедельник в 17.00, поскольку утром проводят свои заседания политиче­ские группы, в другие дни заседания начинаются в 9.00 и заканчиваются в 20.00 с единственным перерывом на обед с 13 до 15 ч. Раньше были довольно частым явлением так на­зываемые “ночные заседания”, в январе 1979 г. Парламент принял предложение коллегии квесторов об упорядочении своей работы, и с тех пор ночное заседание проводилось только раз в неделю в четверг с 21 до 24 ч (переводчики Европарламента, на которых ложится большая нагрузка, на­зывали его “черным четвергом”). Однако по предложению политических групп с декабря 1987 г. ночные заседания про­водятся по средам, поскольку к четвергу многие депутаты уже уставали и сетовали на низкую эффективность ночного заседания.

Как правило, заседания Европарламента являются глас­ными и открытыми для публики. В исключительных слу­чаях большинством в две трети голосов парламент может принять решение о проведении закрытого заседания (ст.81 Регламента).

Постоянно увеличивавшееся число пленарных заседаний, необходимость проводить предварительный отбор вопросов, включаемых в повестку дня сессий парламента, побудили принять довольно жесткие процедурные правила для выра­ботки повестки дня. С вступлением в силу Единого европей­ского акта приоритет отдается обсуждению нормативных ак­тов Сообщества с целью усилить законодательные функции Европейского парламента.

Как уже отмечалось, проект повестки дня утверждается на период сессии расширенным бюро с учетом плана зако­нодательных инициатив и после консультации с политиче­скими группами и комиссиями парламента (ст.73, п.1). Пе­ред началом каждой сессии проходит собрание председателя парламента и председателей политических групп (на собра­ние приглашается также один из представителей депутатов, не входящих в политические группы), которое и принимает окончательный проект повестки дня, предлагаемый на ут­верждение парламента.

Парламент принимает повестку дня на основе представ­ленного председателем согласованного предложения расши­ренного бюро без каких-либо изменений, за исключением тех, которые считают нужным внести председатель или по меньшей мере 23 депутата либо политическая группа. Если повестка дня принята, она уже не может быть изменена; но и в данном вопросе Регламент дает возможность председате­лю внести в повестку дня срочные вопросы (ст. 74, п.2). При этом срочные вопросы имеют бесспорный приоритет перед другими вопросами повестки дня, председатель извещает депутатов о времени обсуждения этих вопросов и о порядке голосования по ним (ст.75, п.4).

После вступления в силу Единого европейского акта воз­можно внесение в повестку обсуждения текстов, требующих прохождения через парламент (в первом чтении, во втором чтении в порядке процедуры сотрудничества и т.д.). Кроме того, повестка дня должна содержать и так называемый “час вопросов” (ст.60), обсуждение актуальных проблем или важ­ных вопросов, требующих обсуждения без задержки (ст.64), а также устные запросы с обсуждением или без обсуждения таковых (ст.58, п.1; ст.59, п.1), вопросы компетенции комис­сий парламента (ст. II 2, п.2), их доклады (ст. II 8). Заметим, что обычно сессия заслушивает около 30 докладов комиссий, два или три устных запроса с обсуждением, а также посвя­щает два заседания на “час вопросов” в адрес Комиссии Ев­ропейского сообщества, его Совета или министров иностран­ных дел, собирающихся в рамках европейского политическо­го сотрудничества (обычно такой “час” длится около трех часов и даются ответы в среднем на 30 вопросов).

Регламент обязывает председателя объявлять при закры­тии заседания о повестке дня следующего заседания, о вре­мени и месте его проведения (ст.74, п.З).

Проведение обсуждений предусмотрено Регламентом в мельчайших деталях. Обычно председатель после консульта­ции с председателями политических групп предлагает пар­ламенту распределение времени, отводимого для обсужде­ния. Парламент без дискуссии принимает это предложение к сведению (ст.83, п.1).

Время для дискуссий распределяется по следующим кри­териям:

Первая часть обсуждения распределяется поровну между всеми политическими группами;

Вторая часть времени используется политическими груп­пами в зависимости от их численности;

Депутатам, не входящим в политические группы, отво­дится для выступлений время, соответствующее времени, от­водимому одной политической группе, при этом ст. 83, п.З Регламента обязывает учитывать различия политических тенденций таких депутатов и предоставлять им право выска­зать свою точку зрения.

Приоритетное право на выступления может быть предо­ставлено докладчику уполномоченной комиссии или председателям (заместителям председателей) политических групп, выступающих от их имени (ст. 84, п.3). Таким же правом пользуются депутаты, желающие выступить по процедуре (ст. 100, п.1).

Выше уже отмечалось, что ни один депутат не имеет пра­во выступить более двух раз по одному и тому же вопросу без предварительного согласия председателя (ст.84, п.4). Ес­ли выступающий отклоняется от обсуждаемого вопроса, председатель вправе сделать ему замечание и напомнить о необходимости уважать Регламент (ст.82, п.2).

Такая детализированная, но в принципе несложная про­цедура позволяет при довольно высокой культуре дискуссии выступить в течение 8-часового заседания 50-80 депута­там, не считая ораторов, выступающих в ходе “часа вопро­сов” или по процедурным вопросам.

Правом обращаться с устными вопросами к Комиссии Ев­ропейского сообщества, Совету или к министрам иностран­ных дел, собравшимся в соответствии с соглашением о евро­пейском политическом сотрудничестве, может воспользо­ваться любая политическая группа, при условии, что каждая из них задает по одному вопросу за месячный период сессии (СТ.58, п.1).

В то же время любая политическая группа или по мень­шей мере семь депутатов могут потребовать до истечения “часа вопрос”, немедленного проведения дискуссии по содер­жанию ответов, данных КЕС, Советом или министрами ино­странных дел по вопросам, касающимся актуальных проблем или проблем, представляющих общий интерес. Такая дис­куссия может длиться не более часа, а на выступления де­путатов отводится не более 5 мин (ст.61, п.1 и 4).

В общем лимите времени, выделяемом для постановки вопросов, а также для обсуждения срочных вопросов каждой политической группе и всем независимым кандидатам отво­дится равное время, не превышающее 3 ч за весь период сес­сии. Это время не засчитывается в счет времени, отводимого для общей дискуссии (ст.83, п.2 и 4; ст.64, п.3).

Голосование депутатов Европейского парламента должно проводиться ими лично, голосование по поручению либо по почте не допускается, поэтому депутаты обязаны присутст­вовать лично в зале заседаний в момент голосования. Учи­тывая большую занятость депутатов в работе комиссий, пол­итических групп, не говоря уже о другой их деятельности

помимо работы в парламенте, большое значение приобрета­ют проблема кворума и связанные с этим процедурные воп­росы. Если до 1973 г. существовало правило о том, что кво­рум достигался при присутствии половины депутатов, то се­годня достаточно одной трети присутствующих в зале заседаний депутатов (ст.89, п.2).

Операцией голосования руководит председатель парла­мента (ст. 18, п.2 и ст. 99 Регламента). Голосование произ­водится либо поднятием руки, либо вставанием, либо нажа­тием кнопки электронной системы (при поименном голосо­вании) .

Обычно проводится голосование поднятием руки. Если результат вызывает сомнения, председатель может прове­сти голосование вставанием, если же и тогда остаются со­мнения, может быть проведено поименное голосование (ст.94). Он может также назначить поименное голосова­ние, если этого до начала голосования потребует не менее 23 депутатов или политическая группа, причем это требо­вание должно быть выражено в письменном виде (ст.95, п.1). Кстати, это же правило распространяется и на голо­сование о доверии или недоверии Комиссии Европейского сообщества (ст.30, п.3). Поименное голосование проводится в алфавитном порядке начиная с фамилии депутата, на которого падает жребий. Председатель в этом случае голо­сует последним (ст.95, п.2).

По большинству решений Европарламента достаточно простого большинства голосов депутатов, участвующих в го­лосовании. Вместе с тем в некоторых случаях необходимо квалифицированное большинство:

Для принятия внутреннего Регламента: большинство всех членов парламента;

Для вотума недоверия Комиссии: большинство всех депу­татов и две трети голосовавших;

Для решений о принятии внесенных Советом изменений в сделанные парламентом поправки по проекту бюджета: большинство всех депутатов и три пятых голосовавших;

Для полного неодобрения проекта бюджета: большинство членов парламента и две трети голосовавших;

Для принятия решений об изменении договора о создании Европейского объединения угля и стали: большинство в две трети депутатов и три четверти голосовавших;

Для принятия решения о созыве чрезвычайной сессии: большинство членов парламента.

С принятием Единого европейского акта появилась новая норма, требующая абсолютного большинства всех членов для рекомендации парламента о вступлении в Сообщество новых членов или о заключении договора об ассоциации.

10 сентября 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Ев­ропейского объединения угля и стали, в которой страны-уча­стницы представляли 78 членов. Римский договор 1957 г. ус­тановил, что общая для трех объединений Ассамблея (Евро­пейскийпарламент)“осуществляетполномочияпо обсуждению и контролю”, одновременно указал, что она со­стоит из “представителей народов государств-членов, объе­динившихся в Сообщество”.

Хотя Римский договор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямого всеобщего голосования по единой для всех государств-членов процеду­ре”, до 1979 г. формирование Европейского парламента про­изводилось в соответствии с положением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которые назначаются соответствующими парламентами из числа их членов и со­гласно процедуре, установленной каждым государством-чле­ном”. Именно так была образована первая Ассамблея, со­бравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такой порядок должен был сохраняться до издания органами Сооб­щества акта, устанавливающего единую избирательную сис­тему.

Еще в мае 1960 г. Ассамблея приняла первый проект кон­венции, предусматривавшей прямые выборы в высший пред­ставительный орган Сообщества. Однако до реализации это­го проекта прошло более 15 лет.

В сентябре 1976 г. Совет наконец принял Акт “Об избра­нии Европейской парламентской ассамблеи всеобщими пря­мыми выборами”. Он установил лишь небольшое число пра­вил, отдав остальное на усмотрение государств-членов.

В СТ.1 Акта констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.

Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.

Наибольшее число депутатов - 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Ве­ликобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 де­путатов, Нидерланды (14,7 млн) - 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) - по 24 де­путата, Дания (5,2 млн) - 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) - 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) - 6 депутатов. Та­ким образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в сред­нем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ - от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав народов в условиях политической и экономиче­ской гегемонии крупных держав.

Депутаты избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либо инструк­циям. Императивный мандат запрещен.

Согласно ст.6 Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с деятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовмести­мости мог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойной мандат, то есть совмеще­ние мандата депутата национального парламента и депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд должностных лиц Сообщества.

Акт оговорил также, что никто не может голосовать на выборах более одного раза, а также что голосование должно происходить во всех государствах-членах с четверга по вос­кресенье одной и той же недели.

Наиболее важное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную си­стему и процедуру, выборы в каждой стране должны произ­водиться в соответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об изби­рательном праве Сообщества, а об избирательном праве от­дельных государств по выборам депутатов Европейского пар­ламента.

Это национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех государствах-членах - про­порциональная. Исключение составляет Великобритания, в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется мажоритарная система. Существенным препят­ствием в создании единого избирательного закона Сообщест­ва явилась позиция Великобритании, которая не соглашает­ся на введение пропорциональной системы при выборах Ев­ропейского парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин.

Как известно, на результаты выборов по пропорциональ­ной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах - в Да­нии, Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люк­сембурге создается единый избирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональ­ной системе, образуется по нескольку избирательных окру­гов, причем, как правило, границы округов определяются административно-территориальным делением.

Своеобразно решается проблема округов в Бельгии, по­скольку в этой стране остро стоит проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24 избираемых в стране депу­татов Европейского парламента II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13- от фламандского региона (официальный язык фламанд­ский). В то же время в стране созданы три избирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения и населения Брюсселя, который считается гово­рящим на обоих языках. Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоя­тельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.

Интересно отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим 18-лет­него возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции - гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным изби­рательным правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Со­общества, находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако, граждане других госу­дарств-членов могут голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, прожива­ющие в других государствах - членах Сообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в Сообщество, для уча­стия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие за границей, мо­гут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов Великобритании не участву­ют в выборах в палату общин, но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.

Пассивное избирательное право также не отличается еди­нообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избранным при­надлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел уста­новлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах - не моложе 25 лет.

В ряде стран приняты меры против выдвижения кандида­тур партиями и лицами, не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франции при представле­нии списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1 тыс. ир­ландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.

Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в Европейский пар­ламент в июне1989 г. во Франции из 15 общенациональ­ных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.

Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами в националь­ные парламенты. Процент участвующих в выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выбо­рах. Если в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. - всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность изби­рателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции при­няло участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше - 47,2% избирателей.

Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния политических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением политики, проводи­мой правительством в отношении “Общего рынка”.