Налоговые и неналоговые расходы бюджета. Подходы к оценке эффективности налоговых льгот
В рамках данной выпускной квалификационной работы, преследуя цель совершенствования деятельности ФНС, необходимо рассмотреть утвержденную методику оценки эффективности деятельности Службы. С целью оптимизации работы ФНС, а так же территориальных Инспекций ФНС, необходима система оценки эффективности деятельности службы. Данная система критериев необходима так же для контроля и отчета о деятельности ФНС.
В первую очередь, необходимо определить критерии оценки эффективности деятельности ФНС. Было выявлено множество критериев, на основе которых было разработаны методики оценки эффективности деятельности Службы, условно подразделяющиеся на несколько групп.
А. Т. Щербинин для оценки эффективности деятельности ФНС предлагает использовать коэффициент начисления налогов, рассчитываемый как доля самостоятельно начисленных плательщиками налогов в общей сумме начислений. Данный показатель позволяет учесть характер взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками и дать комплексную характеристику их работы. Данный метод может быть применен на практике, так как именно взаимоотношения налоговых органов с налогоплательщиками является ключом к своевременной сдаче отчетности плательщиками налогов и сборов, и, соответственно, к своевременной уплате соответствующих налогов и сборов в бюджетную систему РФ, что минимизировало бы вероятность возникновения задолженности в бюджетную систему РФ. В данном методе необходимой является работа с налогоплательщиками с целью повышения налоговой грамотности. Однако, внимание в данной методике уделено только суммам начисленных налогов и сборов, но никак не отражена фактическая уплата налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему РФ самостоятельно налогоплательщиками.
Д. В. Крылов в своей работе предложил иной теоретический подход. Критерий эффективности определяется на основе коэффициента собираемости налогов:
где – коэффициент собираемости налогов;
–общий объем налоговых поступлений по региону;
–налоговый потенциал региона.
Под налоговым потенциалом региона понимается сумма потенциалов налогооблагаемой базы, контрольной работы налоговых органов и задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам. Под потенциалом налогооблагаемой базы понимается состояние базы налогообложения, выраженное через величину начисленных налоговых платежей. Потенциал контрольной работы характеризуется величиной возможных доначислений по налогам, сборам, пеням и штрафам по результатам действий налогового контроля. Под потенциалом задолженности понимается величина задолженности, реальная к взысканию в отчетном периоде. Определение величины реальной к взысканию задолженности должно предусматривать как качественную оценку задолженности, так и разработку плановых и методических мероприятий по ее снижению. Коэффициент экономической эффективности налогового администрирования выводится следующим образом:
Отношение объема налоговых поступлений к величине налогового потенциала региона определено как коэффициент собираемости налогов, а отношение налогового потенциала региона к фактическому объему затрат налоговой администрации – как коэффициент бюджетоотдачи. Речь идет о прогнозировании коэффициента собираемости налоговых платежей в бюджетную систему РФ, однако, в формирование показателя налогового потенциала региона включены суммы фактически начисленных к уплате сумм налоговых платежей, а не ожидаемых, то есть скорректированных на коэффициент инфляции. Потенциалы контрольной работы и задолженности предлагается определять в виде ожидаемых значений, что является некорректным, так как невозможно практически определить предполагаемый объем сумм доначислений за проверяемый период до проведения проверки. Сумму налогового потенциала необходимо включать фактические величины доначислений, имевших место в ходе контрольной работы налоговых органов. Так же в данной методике заложено двойное использование сумм доначислений в ходе контрольной работы.
Г. Н. Карташова в своей методике в качестве объективного критерия необходимо использовать разность между ожидаемой и реально перечисленной в бюджет суммой налоговых платежей потенциала для доначислений в бюджет при документальных проверках предприятий. Чем меньше величина «резерва», тем более успешной следует признать работу налоговой службы. Эффективность функционирования налоговой системы оценивается по тому, насколько полно налоговый потенциал превращается в реальные налоговые поступления. Рассчитать резерв налогового потенциала, как и возможне доначисления налоговых платежей, предлагаемые в методике Д.В. Крылова, на практике невозможно.
Вторая группа методик объединяет критерии оценки, внедряемые и используемые налоговыми органами.
В 1993 году до нижестоящих органов была доведена методика оценки контрольной работы налоговых органов на базе сравнения показателей:
изменений налогооблагаемой базы против предыдущего отчетного периода или отчетного периода предшествующего года по основным видам налогов с соответствующей динамикой поступления налоговых платежей, а также удельного веса этих налогов по отношению к налогооблагаемой базе;
сумм платежей, дополнительно начисленных в бюджет по результатам проверок за отчетный период по сравнению с предыдущим отчетным периодом либо с соответствующим периодом предшествующего года;
удельного веса суммы платежей, дополнительно начисленных в бюджет по результатам проверок, в общей сумме поступивших платежей, с этим же показателем за предыдущий отчетный период либо за соответствующий отчетный период предшествующего года;
суммы платежей, дополнительно начисленных в бюджет по результатам проверок, приходящейся на одного работника налогового органа, с соответствующим показателем за предыдущий период и со средним уровнем по России или региону;
суммы платежей, дополнительно начисленных в бюджет в ходе документальных проверок, приходящейся на одну проведенную документальную проверку, с аналогичными суммами за предшествующие периоды и со средним уровнем по России или региону;
удельного веса предприятий, плательщиков, охваченных документальными проверками по каждому виду налога, с соответствующими показателями за предыдущий отчетный период и со средним уровнем по России или региону;
удельного веса плательщиков, у которых выявлены нарушения при документальной проверке, с таким же показателем за предшествующие отчетные периоды и средним уровнем по России или региону – в целом и по видам налогов;
удельного веса финансовых санкций в сумме дополнительно начисленных платежей в бюджет с аналогичным показателем за предшествующие отчетные периоды, а также со средним уровнем по России или региону;
суммы недоимки с данными на предшествующие даты и динамики ее роста (снижения) со средним темпом по России или региону;
удовлетворенных обращений в налоговые инспекции юридических и физических лиц по поводу действий налоговых работников со значениями аналогичных показателей за предшествующие периоды, а также со средним уровнем по России или региону;
количества дел, рассмотренных по результатам проверок в арбитражных судах и решенных в пользу налогоплательщика, со значением соответствующего показателя за предшествующие отчетные периоды и со средним уровнем по России или региону.
Другая методика была предложена для применения всеми вышестоящими инспекциями, осуществляющими вертикальный контроль. С помощью этой методики исследуются и сравниваются уже не только количественные показатели, но и качественные. Предполагается, помимо вышеуказанных, сравнение еще и по следующим показателям:
Количественные показатели:
Удельный вес дополнительно начисленных проверками налогов и других платежей в общей сумме налоговых поступлений.
Рост дополнительно начисленных проверками налогов и других платежей в общей сумме налоговых поступлений (как в абсолютных цифрах, так и по удельному весу в общей сумме налоговых поступлений).
Удельный вес финансовых санкций в сумме дополнительно начисленных платежей.
Удельный вес доначислений по камеральным и документальным проверкам (отдельно) в общей сумме дополнительно начисленных налогов и платежей.
Рост дополнительно начисленных сумм по документальным проверкам (в абсолютных цифрах и по удельному весу в общей сумме доначислений).
Процент взыскания (удельный вес взысканных в общей сумме доначислений).
Качественные показатели:
Сумма доначислений на одного работника налоговых органов.
Сумма доначислений на одного документально проверенного налогоплательщика.
Методика, разработанная в Министерстве по налогам и сборам г. Москвы, организации, правопреемником которой является Федеральная налоговая служба, (под руководством профессора. Д. Г. Черника), по сей день лежит в основе многих методик региональных Инспекций ФНС. Для анализа состояния контрольной работы конкретной налоговой инспекции используются сведения, содержащиеся в штатном расписании инспекции, а также данные из формы налоговой статистики № 2-Н «Результаты контрольной работы налоговых органов» (с 1997 г. – форма № 2-НК).
Рассчитываются качественные и количественные показатели:
количество документально проверенных юридических лиц или проверенных на месте физических лиц;
количество документально проверенных юридических лиц на одного работника налоговых органов;
сумма доначисленных налогов и штрафных санкций (всего);
сумма доначисленных налогов и штрафных санкций (на одного работника налоговых органов);
доля взысканных платежей в общей сумме доначислений;
доля доначислений в сумме поступивших налогов и платежей и др.
Сопоставление количественных и качественных показателей различных инспекций позволяет вполне объективно оценить организацию контрольной работы и нацелить коллективы на решение выявленных проблем. Сопоставление данных нижестоящей инспекции и вышестоящей позволяет определить эффективность работы нижестоящей налоговой инспекции.
Недостаток методики состоит в применении большого количества сравниваемых показателей для анализа эффективности работы налоговых органов. Каждому налоговому инспектору (инспекции) присваивается место (балл) с учетом «весомости» конкретного показателя. Таким образом, сравнение осуществляется по всем рассчитываемым показателям на основе присвоенных баллов. Неизбежный субъективизм оценки «весомости» конкретных показателей контрольной работы налоговых органов – второй недостаток данной методики.
Основополагающими показателями являются общие суммы доначислений, а на них в ходе контрольной работы влияют многие субъективные и объективные факторы:
квалификация налоговых инспекторов и бухгалтеров проверяемых предприятий и организаций;
возможности недвусмысленного толкования налогового законодательства;
законопослушание налогоплательщиков;
общий размер налогооблагаемой базы по конкретной проверке (малое предприятие или огромный завод с дочерними или зависимыми организациями).
Методика, применяемая в настоящее время, включает:
общую оценку показателей эффективности контрольной работы;
оценку показателей организации и проведения камеральных налоговых проверок;
оценку показателей организации и проведения выездных налоговых проверок;
оценку работы с организациями и индивидуальными предпринимателями, не представляющими в налоговые органы налоговую отчетность или представляющими «нулевую» отчетность.
Всем перечисленным методам присущи некоторые недостатки:
Нечеткое определение терминов и понятий.
Сложность практической реализации предложенных теоретических разработок.
Недоступность полного объема информации для проведения расчетов.
Для оценки работы налоговых органов используются данные форм статистической налоговой отчетности, в которых невозможно отразить региональные особенности.
Частое изменение налогового законодательства.
Для реальной оценки эффективности работы налоговых органов необходимо использовать различные критерии для уровней управлений и местных инспекций с учетом возложенных на них функций.
Опыт успешно работающих инспекций следует обобщать и распространять. Итоги проверок инспекций местного уровня в определенной степени могут свидетельствовать о качестве контроля Управления за их деятельностью. Очевидно, что построение единой системы оценки деятельности налоговых органов с учетом всех вышеперечисленных обстоятельств проблематично. Типовая методика должна представлять собой модель, учитывающую вариабельность признаков, возможность исключения или добавления необходимых элементов в зависимости от уровня оценки.
Подходы к оценке эффективности налоговых льгот
Нельзя сказать, что толчком к решению этой проблемы послужили описанная выше инициатива. На субфедеральном уровне в большинстве субъектов РФ и муниципалитетов разработаны нормативные акты о порядке оценки бюджетной, социальной, экономической эффективности налоговых льгот. Анализ показал, что пионером в разработке положений об оценке эффективности льгот стала Московская область, которая в 2004 г. утвердила соответствующий порядок оценки. В 2005 г. к ней присоединились четыре субъекта РФ (Республики Марий Эл и Саха (Якутия), Белгородская и Смоленская области. В 2006 г. количество таких субъектов РФ увеличилось еще на семь, в 2007 г. - на десять, в 2008 г. - на шесть, в 2009 г. - на девять, в 2010 г. - на пять. По состоянию на конец 2013 г. в 13 субъектах РФ оценка эффективности действия налоговых льгот не проводилась или носила декларативный характер.
Однако данные методики различаются между собой, что затрудняет обеспечение мониторинга льгот на всей территории России. Видимо, по этой причине в сентябре 2013 г. Министерство экономического развития РФ подготовило проект методики мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот (далее - методика Минэкономразвития), которая может быть использована как для действующих льгот, так и для вновь вводимых. Разработчики методики Минэкономразвития исходят из того, что она будет использоваться одинаково для всех видов льгот по всем видам налогов и сборов Российской Федерации.
Помимо методики Минэкономразвития Счетной палатой РФ разработан проект методики проведения экспертно-аналитического мероприятия по оценке эффективности налоговых льгот и преференций и их стимулирующего воздействия па развитие экономики (далее - методика Счетной палаты).
Рассмотрим проекты обеих методик более подробно.
Характеристика проекта методики Минэкономразвития
Методика Минэкономразвития предназначена для заинтересованных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Оценка осуществляется на основе коэффициентов эффективности от введения налоговой льготы, которые характеризуют социальную, бюджетную, экономическую, комбинированную или интегральную эффективность, а также востребованность и применимость конкретной льготы, влияние внешних макроэкономических условий деятельности субъекта РФ, обусловленных изменением цен на энергоносители, динамики курса рубля и другими факторами.
Методика Минэкономразвития включает два этапа: экспертный и расчетный.
1. На экспертном этапе оценка эффективности осуществляется на основе экспертного подхода и математических формул. На данном этапе происходит классификация льгот на неэффективные и требующие отмены и наиболее эффективные. В качестве критериев эффективности предлагаются: востребованность льготы налогоплательщиками, влияние льготы на конкуренцию, совпадение по целям с другими действующими льготами, затраты па администрирование льготы. Методика Минэкономразвития предполагает отнесение конкретной льготы к определенной группе, исходя из классификации налоговых льгот: в зависимости от категории получателей (физические или юридические лица), элемента налогообложения, на который направлено действие льготы (освобождение, снижение ставки налога, налоговый кредит), условий ее предоставления, срока действия. Перечень групп не является закрытым и может дополняться в зависимости от целей введения льготы. Более того, разработчики методики Минэкономразвития предлагают дополнительно выделять подгруппы (полнаправления) оценки эффективности. Например, внутри оценки эффективности могут быть дополнительно выделены такие подгруппы, как эффективность развития финансовых рынков, производительных сил, товарного рынка и т.д. В каждой группе рекомендуется использовать от трех до семи показателей оценки. Каждый показатель внутри установленных групп получает весовой коэффициент, характеризующий степень влияния показателя на общую оценку эффективности внутри группы.
Для проведения опросов (экспертных оценок) определяется перечень налоговых льгот, подлежащих оценке, для каждой льготы определяется выборка респондентов и разрабатывается оценочный лист, который включает:
Описание льготы (вид налога, наименование (существо) льготы), нормативный акт, которым введена льгота, год введения, время действия, цель введения, условия получения;
Направления оценки эффективности налоговой льготы: бенефициары и востребованность льготы, влияние на уровень конкуренции, доступность для налогоплательщиков с точки зрения транспарентности налоговых расходов, наличие в налоговом законодательстве аналогичных льгот, затраты на администрирование, результаты предыдущих оценок или исследований данной льготы (при наличии), сравнение с зарубежным опытом оценки подобной льготы, наличие альтернативных возможностей для достижения целей, которые преследует рассматриваемая льгота (замены на бюджетные программы, субсидии и т.п.).
В методике Минэкономразвития приведены критерии проставления оценки эффективности налоговой льготы по каждому направлению оценки.
До проведения расчетов всем выбранным показателям присваивается аналитическая характеристика:
Позитивная, если рост этого показателя оказывает положительное влияние на оценку эффективности налоговой льготы;
Негативная, если рост этого показателя оказывает отрицательное влияние на оценку эффективности налоговой льготы.
2. На расчетном этапе оценка производится на основе коэффициента интегральной эффективности и показателей востребованности и применимости конкретной льготы. На данном этапе определяются цели введения льготы:
Технические - устранение/уменьшение встречных финансовых потоков, оптимизация бюджетных платежей;
Социальные - поддержка определенных групп населения;
Стимулирующие - стимулирование определенных видов деятельности, проектов, развития территорий.
Минэкономразвития России предлагает следующие методы расчета коэффициентов эффективности: темповый и сравнительный. Выбор метода осуществляется экспертным путем в зависимости от целей и содержания льготы.
При темповом методе проводится сравнение темпа роста выбранного показателя в первом году (или в последующем году - в зависимости от показателя) применения льготы по сравнению с темпом роста выбранного показателя в году, предшествующем году введения льготы. Данному показателю присваивается положительный балл в двух случаях:
Если темп роста показателя, оказывающего положительное влияние на эффективность льготы, после введения льготы стал выше;
Если темп роста показателя, оказывающего отрицательное влияние на эффективность льготы, после введения льготы стал ниже.
При сравнительном методе проводится сопоставление темпа роста выбранного показателя по анализируемому объекту (региону, отрасли и т.п.) в определенном году применения льготы по сравнению с темпом роста аналогичного показателя у эталонного объекта (региона, среднего по федеральному округу, среднего по Российской Федерации, среднего по отраслям и т.п.). Показателю присваивается положительный балл аналогично темповому методу. Балльные оценки рассчитываются для нескольких лет функционирования налоговой льготы, в связи с этим предусмотрен расчет среднеарифметического значения для получения общего балла по показателю за определенный временной период.
Расчет коэффициента интегральной эффективности может проводиться не по всем видам льгот, поэтому он не является обязательным при оценке эффективности налоговой льготы.
Методика Минэкономразвития предусматривает также оценку востребованности и применимости отдельной налоговой льготы, рассчитываемой как отношение фактического количества потребителей льготы к максимально возможному количеству потребителей. Расчет коэффициента востребованности льготы проводится на основе данных ФНС России. Разработчики методики Минэкономразвития предлагают ранжировать коэффициент по шкале: невостребованная (от 0 до 0,2 включительно), низкая (от 0,2 до 0,4 включительно), средняя (от 0,4 до 0,8 включительно), высокая (более 0,8): чем меньше значение коэффициента, тем менее востребована льгота.
На основе анализа экспертных оценок и рассчитанных коэффициентов эффективности готовится заключение об эффективности либо о неэффективности налоговой льготы.
Бюджетная политика: долгосрочная устойчивость и структурная трансформация экономики
В 2016 году продолжалась подстройка бюджета к новой внешней реальности, при этом адаптация бюджета носит плавный характер, что позволяет смягчить болезненный переходный период для наименее защищённых слоёв населения и наиболее пострадавших секторов экономики. Прогресс: стартовали в 2013–2014 годах с балансирующей бюджет ценой нефти на уровне 105 долларов за баррель, в 2016 году – уже около 71 доллара за баррель. (У большинства крупнейших стран Ближнего Востока, например, балансирующая бюджет цена нефти остаётся около 100 долларов за баррель – резервы быстро тают; ситуация, очевидно, неустойчивая.)
Бюджетная политика на 2017 –2019 годы формировалась исходя из необходимости, с одной стороны, обеспечить макроэкономическое равновесие, благоприятствующее росту экономики за счёт эффективных инвестиций, а с другой стороны – способствовать устранению имеющихся дисбалансов и препятствий для развития.
Основные принципиальные особенности бюджетной политики:
1.Возвращение к трёхлетнему планированию в цикле 2017–2019 годов очень важно, так как среднесрочные ориентиры повышают прогнозируемость условий ведения бизнеса, снижают инвестиционную неопределённость.
2.Бюджет 2017–2019 годов позволит снизить зависимость экономики от нефтяной волатильности – плавные темпы консолидации обеспечат снижение балансирующей цены нефти до 45 долларов США по итогам 2019 года (105 в 2013–2014 годах, 71 в 2016-м). Таким образом, в 2017–2019 годах идёт движение по пути обеспечения макроэкономического равновесия с низкой инфляцией и реальными процентными ставками и низкой восприимчивостью внутренних экономических условий к волатильности цен на нефть.
3.Трёхлетний бюджет создаёт основу для выстраивания бюджетной политики в соответствии с новыми основополагающими долгосрочными принципами . Такими принципами, следование которым позволит кардинально снизить влияние колебаний нефтяных цен на внутренние экономические показатели – динамику выпуска (ВВП), инфляции, государственных расходов, занятости и реальных доходов населения, а также структуру относительных цен (реальный эффективный курс рубля). То есть всех тех переменных, которые используются при принятии инвестиционных решений; бюджетные правила и есть основа, без которой не может произойти диверсификации экономики.
4.Стабильность бюджетной системы будет достигаться через улучшение администрирования имеющихся налогов, повышение отдачи от госактивов, оптимизацию расходов, а также реализацию структурных реформ как в расходной, так и доходной части бюджета. Таким образом, меры бюджетной консолидации не только обеспечивают положительный эффект с фискальной точки зрения, но и способствуют созданию положительных структурных изменений и устранению препятствий для расширения потенциала экономики.
Улучшение качества администрирования доходов бюджетной системы и условий ведения бизнеса
1.Качественные изменения в администрировании доходных поступлений. Основная цель – рост собираемости налогов и снижение административной нагрузки для добросовестного бизнеса, а основной подход – соблюдение такого баланса между мерами административного и стимулирующего характера, при котором повышение нагрузки и рисков ведения серых практик происходит на фоне снижения издержек для добросовестного бизнеса. За последние годы уже удалось добиться серьёзного прогресса в части собираемости внутреннего НДС.
В 2016 году:
1.1.В рамках совершенствования регулирования алкогольного рынка внедрение системы ЕГАИС и усиление мер административного характера уже позволило добиться результатов: после многолетнего падения с начала 2016 года рост поступлений акцизов по крепкому алкоголю достиг 28,4% со сравнимым приростом производства в легальном сегменте рынка. В рамках бюджета 2017–2019 годов созданы дополнительные стимулы, а именно: частичное распределение доходов от акцизов между регионами пропорционально объёмам продаж в системе ЕГАИС (а не объёмам производства), что призвано простимулировать региональные власти к усилению контроля над незаконным оборотом алкоголя.
1.2.Введение различных механизмов/технологий прослеживаемости операций налогоплательщиков получает распространение и в других сегментах экономики. Так, внедрение системы прослеживаемости товаров из меха в прошлом году привело к увеличению легального оборота этих изделий в несколько раз.
1.3.Что касается работы таможенной службы , главная задача – обеспечить невозможность продажи на территории страны товара, ввезённого из-за рубежа, без уплаты НДС и таможенных пошлин и сборов в полном объёме. Это не столько вопрос увеличения объёма поступлений в бюджеты, сколько обеспечение справедливых условий конкуренции – в данном случае российских и иностранных производителей. Начата реализация проекта по интеграции информационных систем и систем управления рисками федеральной налоговой и таможенной служб. Внедрение этих и других мер позволяет рассчитывать на положительный эффект по собираемости пошлин и сборов в 2017–2018 годах.
1.4.Согласно принятому законодательству в 2018 году должен быть обеспечен полный охват розничной торговой сети контрольно-кассовой техникой, обеспечивающей онлайн-передачу данных на серверы ФНС. Это позволит получать информацию обо всех розничных продажах в стране и сократить объём теневого оборота.
2.Утверждён и реализуется План мероприятий («дорожная карта») по улучшению администрирования доходов бюджетной системы и повышению эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам .
2.1.Предусмотрен ряд мер по упрощению и стимулированию добровольной оплаты платежей в бюджет. В частности, реализована возможность оплаты налогов третьими лицами, расширяется практика предоставления скидок при быстрой оплате штрафов.
2.2.Важная роль отведена совершенствованию информационного взаимодействия. Реализован пилотный проект по электронному уведомлению о штрафах в Москве и области, решена проблема неверного указания реквизитов при оплате через банки.
2.3.Проведена работа по урегулированию вопросов списания задолженности, взыскание которой невозможно, соответствующие порядки теперь утверждены всеми администраторами в соответствии с требованиями Правительства.
3.Разработан и утвержден План мероприятий («дорожная карта») по систематизации обязательных неналоговых платежей и формированию единого перечня неналоговых платежей.
3.1.Предусмотрено расширение требований к нормативным актам, устанавливающим и регулирующим неналоговые платежи, поступающие в бюджет. Подготовлен соответствующий проект поправок в Бюджетный кодекс, основная задача – сделать систему максимально предсказуемой и прозрачной для бизнеса.
3.2. Будет проведена полная инвентаризация обязательных платежей, поступающих в распоряжение бюджетных и автономных учреждений. По итогам создания такого реестра неналоговых платежей совместно с бизнес-сообществом будут выработаны подходы к их дальнейшему регулированию.
4.Проводится работа по определению подходов к оценке эффективности налоговых и неналоговых расходов и их влияния на экономический рост. Подготовлена оценка объёмов налоговых и неналоговых расходов в 2014–2019 годах. Предложено закрепить нормативную базу, определяющую данное понятие, а также предусматривающую утверждение чёткого перечня налоговых и неналоговых расходов и общих требований и подходов к оценке их эффективности, с учётом программного принципа.
5.В рамках имплементации Плана действий по противодействию размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения 7 декабря 2016 года Правительством Российской Федерации подписано . Автоматический обмен информацией в рамках указанного Соглашения планируется начать с 2018 года.
Повышение эффективности управления бюджетными расходами
В целях повышения операционной эффективности использования бюджетных средств в 2016 году принят ряд (законодательных) решений, направленных на:
сокращение дебиторской задолженности, оптимизацию расходования бюджетных средств , в том числе:
расширено применение механизма казначейского сопровождения государственных контрактов на сумму свыше 100 млн рублей, условиями которых предусмотрены авансовые платежи; договоров о предоставлении из федерального бюджета основного числа субсидий и бюджетных инвестиций юрлицам (за исключением субсидий, предоставляемых в порядке возмещения фактически произведённых затрат);
проведён эксперимент по внедрению казначейского аккредитива – специальной формы расчёта по госконтракту, в соответствии с которым ФК по поручению госзаказчика выплачивает исполнителю госконтракта определённую сумму за поставленные товары только после представления исполнителем документов, подтверждающих факт поставки товаров;
запущен механизм предоставления межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение под документально подтверждённую фактическую потребность;
введён принцип перераспределения бюджетных ассигнований по объектам капстроительства в случае отсутствия проектно-сметной документации ;
осуществлён переход к количественному, ценовому и качественному (допустимые потребительские свойства) нормированию в госзакупках, в т.ч. предполагающему исключение закупок с избыточными потребительскими свойствами;
осуществлены изменения в учёте бюджетных обязательств, направленные на снижение рисков неоплаты или несвоевременной оплаты заключаемых контрактов;
повышение эффективности бюджетных инвестиций :
внесён в ГД проект поправок в БК, направленных на создание условий для перехода от предоставления госкорпорациям и госкомпаниям имущественных взносов к иным механизмам (со)финансирования проектов строительства из бюджета;
разработаны требования о перечислении госкорпорациями и госкомпаниями части доходов от инвестирования временно свободных средств.
В рамках формирования условий для развития и широкого распространения практики инициативного бюджетирования и поддержки местных инициатив в российских регионах разработано и опубликовано первое Операционное руководство практик инициативного бюджетирования на примере Программы Всемирного банка по поддержке местных инициатив, одобрен проект Концепции развития и регулирования инициативного бюджетирования в субъектах Федерации.
В рамках повышения бюджетной грамотности населения в России разработан учебно-методический комплекс по повышению бюджетной грамотности для старшеклассников, в трёх субъектах Федерации (31 школа) с сентября по декабрь 2016 года проведена пилотная апробация курса «Бюджетная грамотность для старшеклассников».
Обеспечение потребностей бюджета в заёмных ресурсах и развитие финансовых рынков
1.В 2016 году была полностью выполнена увеличенная до 500,0 млрд рублей программа государственных внутренних заимствований. Валовый объём средств, привлечённых за счёт выпуска ОФЗ, составил 999,5 млрд рублей при погашении государственных ценных бумаг в объёме 499,5 млрд рублей. При этом Минфин России диверсифицировал предложение долговых инструментов как по типам, так и по срокам .
2.В результате структура ОФЗ, размещённых в 2016 году, по типам облигаций выглядит следующим образом: ОФЗ с постоянным купонным доходом – 61%, ОФЗ с переменным купонным доходом – 38%, ОФЗ с индексированным номиналом – около 1%. Доля среднесрочных ОФЗ (от 5 до 10 лет) в совокупном объёме размещения за истекшую часть года составила 41%, а долгосрочных (от 10 лет) – 30%.
3. В 2016 году был осуществлён обмен низколиквидных ОФЗ с амортизацией долга совокупной номинальной стоимостью 63,7 млрд рублей на ОФЗ-ПД совокупной номинальной стоимостью 56,4 млрд рублей. По сравнению с 2015 годом новацией стало осуществление обмена на аукционной, т.е. конкурентной основе. По результатам обмена государственный внутренний долг Российской Федерации был сокращён на 7,4 млрд рублей.
4.В 2016 году полностью выполнена программа государственных внешних заимствований. Успешно размещены два транша 10-летних еврооблигаций с погашением в 2026 году в совокупном объёме 3,0 млрд долларов США с доходностью 4,75 и 3,90% соответственно. Впервые была апробирована принципиально новая структура размещения, опирающаяся на национальную рыночную инфраструктуру (обслуживать новый выпуск еврооблигаций впервые будет российская организация – Национальный расчётный депозитарий, обладающий статусом центрального депозитария в РФ).
5.В I квартале 2017 года планируется осуществить дебютный выпуск новых гособлигаций, ориентированных исключительно на российских физических лиц . Основная цель выпуска этих инструментов – повышение финансовой грамотности населения, воспитание культуры сохранения и инвестирования средств гражданами.
Подтверждением результативности усилий по созданию инфраструктуры финансового рынка, отвечающей мировым стандартам, является успешное размещение на Московской бирже пакета акций АК «Алроса» (ПАО) и десятилетних евробондов Российской Федерации, при этом даже в условиях действующих международных санкций основной объём размещений пришёлся на иностранных инвесторов.
Совершенствование межбюджетных отношений
Реализован второй этап инвентаризации расходных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Полученные результаты, начиная с распределения на 2017 год, используются при предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов.
В рамках задачи по выравниванию бюджетной обеспеченности принято решение о централизации 1 процентного пункта налога на прибыль организаций, а также 5% отчислений от СРП. Дополнительные доходы федерального бюджета будут направлены на оказание дополнительной финансовой помощи наименее обеспеченным регионам, а также в целях предоставления стимулирующих грантов по итогам развития налогового потенциала территорий самым динамично развивающимся регионам.
Продолжалась работа по повышению эффективности предоставления межбюджетных субсидий , ужесточению ответственности федеральных органов власти и регионов за неэффективное планирование и использование средств федерального бюджета.
В 2016 году реализованы новации, направленные на повышение эффективности предоставления межбюджетных субсидий. В полной мере вступили в силу положения в отношении возврата средств субсидий в случае недостижения установленных показателей результативности, а также невыполнения графиков строительства объектов.
Консолидация субсидий , расширение направлений их использования для регионов, сокращение количества иных межбюджетных трансфертов.
Ужесточены сроки для распределения субсидий – 1 февраля 2017 года, для заключения соглашений – 1 марта 2017 года. Если к этому времени не будут заключены все соглашения о предоставлении субсидий, соответствующие бюджетные ассигнования будут подлежать перераспределению.
Осуществлённые меры по консолидации позволили сократить количество субсидий, предусмотренных проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (с учётом подготовленных поправок ко второму чтению), до 65 субсидий, что на 31,6% меньше аналогичного показателя, предусмотренного Федеральным законом от 14.12.2016 №359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год».
Разработка программ оздоровления региональных финансов .
Программы оздоровления утверждены 15 регионами с наивысшим уровнем долговых обязательств.
Снижение уровня долговой нагрузки регионов.
За 2016 год государственный долг субъектов Федерации увеличился на 34,6 млрд рублей, или на 1,5%, и составил 2 353,2 млрд рублей. При этом уровень долговой нагрузки субъектов Федерации за соответствующий период снизился на 2,7% – с 36,5 до 33,8%.
Объём государственного долга регионов по рыночным заимствованиям за этот же период сократился на 132,2 млрд рублей, или на 9,5%, составив 53,8% от общего объёма долга, со снижением на 6,5% к доле на 1 января 2016 года.
В ближайшую трёхлетку будет продолжено предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Федерации: в 2017–2018 годах предусмотрено предоставление 200 млрд рублей ежегодно, в 2019 году – 50 млрд рублей. При этом сроки предоставления увеличатся с 3 до 5 лет.
