Дискуссия о комплексной природе муниципального права. Муниципальное право российской федерации как комплексная отрасль права. Комплексная отрасль –

Специфической особенностью муниципального права как комплексной отрасли права является тот факт, что отраслевые правовые нормы реализуются на территории муниципальных образований. Кроме того, данные нормы применяются специальными субъектами, которые являются субъектами муниципального права . Среди субъектов муниципального права можно выделить статусные субъекты, деятельность которых регулируется преимущественно муниципальным правом. Таковыми, в частности, являются население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, сами муниципальные образования как субъекты права.

Деятельность субъектов муниципального права (как особых, статусных, так и иных, не являющихся исключительно субъектами муниципального права) осуществляется посредством сложного комплекса отношений. Для этих отношений характерны регулярность, возобновляемость и повторяемость, многоцелевой характер, специализация и интеграция. Общественные отношения, регулируемые муниципальным правом, составляют своеобразную систему, поскольку складываются в различных сферах и областях местной жизни: в сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и озеленения, транспортного обслуживания населения и т.д.

Местное самоуправление органично связано и тесно взаимодействует с техническими системами, функционирующими на уровне муниципальных образований (энергетика, связь, транспорт, теплоснабжение, водоснабжение и др.). Технические системы представляют собой сочетание технических средств из множества отдельных видов различного оборудования. Местное самоуправление как социальная система является совокупностью общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся на территории муниципальных образований в результате совместной деятельности субъектов местного самоуправления. Социальные и технические системы составляют целостный организм. Системный подход являются важнейшим, определяющим компонентом и техники, и управления . Основная цель системного подхода состоит в том, чтобы в опоре на современные технические средства рационализировать управление социальными процессами. Проблемы рационализации управления решаются на местном уровне органами местного самоуправления, населением муниципальных образований и другими субъектами муниципальных отношений. Тесная взаимосвязь местного самоуправления с техническими системами практически доказывает комплексность муниципального права.

Итак, выделение муниципального права в самостоятельное правовое образование - явление закономерное и обоснованное с учетом сложности и неоднородности самоуправленческих отношений, регулируемых данной отраслью.

Муниципальное право - самостоятельная отрасль права в силу того, что имеет свой предмет правового регулирования - муниципальные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Кроме того, есть и дополнительные признаки: субъектный состав данной отрасли, своеобразный муниципально-правовой режим, наличие собственных правовых конструкций.

Муниципальное право - первичная, приоритетная по отношению к другим правовым образованиям отрасль права. Дискуссия по этой проблеме определяет возрастающую роль муниципального права как комплексного правового образования в системе российского права .

Муниципально-правовой режим

Специфика рассматриваемого режима предопределена рядом факторов, среди которых наиболее значимыми являются: сфера формирования режима - местное самоуправление; особый субъектный состав отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования; право муниципальной собственности - экономическая основа режима; оригинальное сочетание обязываний, дозволений и запретов в муниципальном праве; особенности правовой защиты муниципально-правового режима.

1. Местное самоуправление как сфера формирования муниципально-правового режима. Специфика муниципально-правового режима во многом предопределена государственно-правовой природой такого социально-политического института, как местное самоуправление. Так, в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены в качестве корпораций публичного и частного права, т.е. учреждений, обладающих правами публичного содержания (субъектов конституционных, административных финансовых и иных правоотношений) и правами юридического лица . В такой правоспособности муниципального образования и проявляется его государственно-правовая природа как организации публичной власти на местах и в то же время как юридического лица. Другими словами, местное самоуправление - это одновременно и публичная власть, и элемент гражданского общества .

Важной отличительной чертой отраслевого муниципально-правового режима, позволяющей выделять его в числе прочих отраслевых режимов, является комплексный характер - его формирование происходило на основе заимствования правовых режимов основных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и т.д.

Этот процесс был охарактеризован в науке как удвоение структуры права, которое полностью согласуется с общефилософскими представлениями о возможности объективирования того или иного явления в нескольких перекрещивающихся структурах. Здесь специфика отраслевого муниципально-правового режима заключается в согласовании различных правовых режимов в одной сфере - сфере местного самоуправления.

Предмет муниципального права

Предметная определенность - ключевое условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. В муниципально-правовой науке можно выделить три основных подхода к определению понятия и содержания предмета муниципального права, каждый из которых имеет важное теоретическое, познавательное и практическое значение.

Сторонники первого подхода - С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев, Е.С. Шугрина - под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе реализации населением своего права на местное самоуправление. Конституция РФ определила, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 130 и 131). В рамках данного подхода к пониманию предмета муниципального права находятся также позиции, выраженные А.И. Коваленко, Н.Л. Пешиным, Т.М. Бялкиной и М.В. Карасевой, которые под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. По сути, это лишь незначительная конкретизация приведенного выше определения, поскольку осуществление права на местное самоуправление проявляется как в организационном его оформлении, так и в непосредственном осуществлении.

Сторонники второго подхода - А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин - под предметом муниципального права понимают местное самоуправление как комплекс общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Предмет муниципального права они видят в специфическом комплексе общественных отношений, которые объединяют понятием «местное самоуправление». Местное самоуправление как право граждан на его осуществление, основа конституционного строя и форма народовластия не может одновременно выступать предметом правового регулирования исключительно муниципального права. Это особая сфера жизни общества, которая определяет специфику общего предмета муниципального права. Собственный же предмет муниципального права - это так называемое муниципальное строительство или муниципальное устройство, которые задают своеобразие предмета муниципального регулирования в целом. При определении общего предмета муниципального права О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев своеобразие системы отношений связывают с особой сферой общества - сферой местного самоуправления. И.В. Выдрин рассматривает предмет муниципального права как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного и финансово-экономического свойства, складывающихся в местном самоуправлении.

Третий подход предложил В.А. Пертцик. По его мнению, предмет муниципального права имеет сложный состав и включает ряд элементов: а) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; б) правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; в) права и обязанности муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов государственной власти; г) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; д) практику функционирования муниципальных органов.

При таком подходе помимо общественных отношений в предмет правового регулирования включаются материальные и юридические (нормы и обычаи, практика функционирования муниципальных органов), права и обязанности (элементы муниципальных правоотношений), бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципального образования.

Это весьма интересный подход, но с ним сложно согласиться. Во-первых, нормы и обычаи призваны регулировать те общественникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с непрерывной деятельностью органов государственной власти.

Основанием для выделения данных групп общественных отношений служит их содержание. При этом последняя группа общественных отношений, связанная с реализацией права на судебную защиту, призвана обеспечивать осуществление предыдущих групп общественных отношений.

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев подразделяют общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от формы осуществления местного самоуправления: а) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли (в данную группу входят отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода граждан, муниципальных выборов и других форм непосредственной демократии); б) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета , а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы; в) возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Подобную классификацию предлагают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, добавляя при этом общественные отношения, связанные с функционированием различных отраслей местного хозяйства - через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества . Данный подход к структуре предмета муниципального права также обоснован.

Вместе с тем в приведенной классификации не выдерживается классификационное основание. Так, последние две группы отношений (связанные с осуществлением государственных полномочий и с функционированием различных отраслей местного хозяйства) скорее характеризуют структуру деятельности органов местного самоуправления, не выступая самостоятельными формами осуществления местного самоуправления.

К выделенным О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым в структуре предмета муниципального права общественным отношениям Н.В. Постовой добавляет следующие группы: а) отношения, возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления; б) отношения, возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления; в) отношения по гарантиям местного самоуправления; г) отношения ответственности в системе местного самоуправления; д) отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления; е) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. В данном случае основаниями классификации выступают институты муниципального права.

А.И. Коваленко классифицирует общественные отношения, составляющие предмет муниципального права на следующие группы: а) отношения, возникающие в процессе формирования местного самоуправления и его органов; б) отношения, связанные с рамками деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов; в) отношения, возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления; г) отношения, специфицирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их определенными государственными полномочиями федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации; д) отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления; е) отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Данное структурирование также осуществлено в зависимости от построения муниципально-правовых институтов.

Признавая позитивным институциональный подход как критерий классификации, необходимо отметить следующее. Институт права (как совокупность правовых норм) является элементом системы права, но не структуры предмета правового регулирования (состоящем из общественных отношений). Для определения структуры предмета муниципального права не может применяться институциональный подход. В противном случае будет происходить подмена одного правового явления другим. На наш взгляд, такая группировка общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением местного самоуправления, не может рассматриваться для структурирования предмета муниципального права.

Н.С. Бондарь приводит другую, не менее значимую в теоретическом плане классификацию общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, исходя из их материального содержания: а) отношения, определяющие систему самоорганизации населения, включая функционирование институтов непосредственной демократии по месту жительства для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения; б) отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность по отношению к государственной власти, формы осуществления, основные начала взаимоотношений муниципальной власти с гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями. В своей основе это организационно-управленческие муниципальные отношения; в) имущественные муниципальные отношения, характеризующие экономическое содержание местного самоуправления, закономерности его экономической организации. Основу муниципально-правовых имущественных отношений составляет муниципальная собственность как система отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения муниципальным образованием экономическими и финансовыми объектами местного самоуправления; г) отношения, связанные с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, которые должны развиваться в рамках муниципальных образований на основе самостоятельности, под ответственность самих местных сообществ за формирование и распоряжение местными бюджетными и внебюджетными средствами; д) личные неимущественные отношения, определяющие положение человека в системе местного самоуправления как субъекта нематериальных благ . Последние во многом совпадают с перечнем тех нематериальных благ, которые указаны в ст. 150 ГК РФ как объекты гражданско-правовой защиты. Это вполне обоснованно и может быть объяснено сущностными особенностями соответствующих отношений как самоуправленческих, основанных на единстве власти и свободы.

В данном случае Н.С. Бондарь исходит из детального рассмотрения общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, и разбивает их на более частные. Так, отношения, определяющие систему самоорганизации населения, и организационно-управленческие муниципальные отношения по своей сути связаны с организацией местного самоуправления. А отношения имущественные, а также те, что, связаны с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, характеризуют муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования.

Особую позицию в понимании структуры предмета муниципального права занимает Е.С. Шугрина, выделяя следующие отношения: а) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); б) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; в) связанные с разделением полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления; г) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированием и исполнением местного бюджета , установлением и взиманием местных налогов и сборов , иные отношения в сферах управленческой и контрольной деятельности; е) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обратных обязательств; ж) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (например, органов территориального общественного самоуправления)1.

Такая позиция вызывает сомнения. Во-первых, некоторые отношения дублируют друг друга: отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, а также отношения по поводу разделения полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления связаны с организацией местного самоуправления. Во-вторых, здесь две классификации сводятся вместе: по принадлежности к определенному элементу системы местного самоуправления и по содержанию.

Муниципальное право регулирует систему отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. При исследовании структуры предмета муниципального права необходимо уделить внимание особым ее элементам, которыми выступают элементы системы управления: интересы субъектов муниципального права, публичная власть; управленческие средства, используемые системой местного самоуправления для решения вопросов местного значения; население.

В обществе существуют различные интересы и потребности . В области местного самоуправления интересы его субъектов нашли отражение в перечне вопросов местного значения. Удовлетворение текущих потребностей жителей, эффективное и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования составляют главные, основные цели местного самоуправления. Кроме того, характер интересов определяет и средства их удовлетворения, средства достижения целей. Так, для удовлетворения потребности населения в транспортном обслуживании органами местного самоуправления организуется система муниципального транспорта. Если потребность в оказании транспортных услуг увеличивается (либо уменьшается), то соответственно должна изменяться и транспортная схема муниципального образования (путем введения новых маршрутов, дополнительных видов транспортных средств и т.д.).

Публичная власть на местном уровне проявляется в двух аспектах. Во-первых, власть, возникающая в связи с непосредственным осуществлением полномочий, принадлежащим самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления. Местное самоуправление - это прежде всего властное управление, воздействие, имеющее в основе правовую обусловленность (легитимность). Во-вторых, в системе местного самоуправления действуют и органы государственной власти, которые также являются субъектами местного самоуправления. Для органов власти характерно наличие полномочий властного характера, обязательность принимаемых решений на соответствующей территории. Власть государственная и власть муниципальная являются формами осуществления единой публичной власти.

Что касается управленческих средств, применяемых в системе местного самоуправления, то необходимо выделить собственно средства муниципального образования, к которым Конституция РФ и Закон от 6 октября 2003 г. относят муниципальную собственность и местные финансы, и материальные и финансовые средства, предоставляемые муниципальным образованиям в связи с передачей им отдельных государственных полномочий.

Таким образом, структура предмета муниципального права представляет собой достаточно сложное правовое явление. Ее построение предопределяется особым, комплексным характером отрасли муниципального права, особой сферой управления - местным самоуправлением, сочетанием различных форм осуществления публичной власти (прямой, представительной, исполнительной).

Поскольку предмет муниципального права составляют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления (муниципальные отношения), то и структура предмета муниципального права должна рассматриваться как классификация этих отношений по различным критериям.

Отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от форм осуществления местного самоуправления дифференцируются на следующие группы.

1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли через использование всех форм прямой демократии, предусмотренных законодательством в области местного самоуправления. Первостепенное значение этой группы отношений связано с тем, что в них реализуется один из основополагающих принципов муниципального права - соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.

2. Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления, а также иных субъектов муниципального права в различных сферах местной жизни. В особую группу они выделяются потому, что в качестве одной из сторон в них выступают органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, депутаты представительного органа местного самоуправления, наделенные властными полномочиями по решению вопросов местного значения. В свою очередь, они подразделяются на отношения по решению субъектами местного самоуправления вопросов, отнесенных к сфере ведения местного самоуправления, и отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе исполнения нормативно-правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

В зависимости от содержания в структуру предмета муниципального права включаются следующие группы отношений.

1. Отношения, связанные с организацией местного самоуправления. Особенность их заключается в том, что они возникают в связи с решением вопросов организационного оформления местного самоуправления, необходимого для надлежащего функционирования местного самоуправления на территории того или иного муниципального образования.

2. Отношения по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования. Они складываются в различных сферах: в области местного хозяйства и благоустройства, в области социально-культурного развития, в административно-политической сфере и т.д.

Структуру предмета муниципального права можно рассматривать через систему местного самоуправления, которая состоит из следующих элементов:

• непосредственное осуществление местного самоуправления населением;
• выборные и иные органы местного самоуправления;
• иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (прежде всего территориальное общественное самоуправление);
• ассоциации и союзы муниципальных образований.

Соответственно, предмет муниципального права включает следующие группы отношений:

1. возникающие при непосредственном осуществлении населением местного самоуправления (путем референдума, сходов, муниципальных выборов, обращений в органы местного самоуправления и других форм);
2. складывающиеся в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
3. возникающие при реализации гражданами своего права на местное самоуправление через иные формы участия в решении вопросов местного значения (территориальное общественное самоуправление);
4. возникающие в результате деятельности объединений муниципальных образований - ассоциаций и союзов, которые создаются в целях координации деятельности, более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований.

Итак, предмет муниципального права можно дифференцировать по основаниям, характеризующим местное самоуправление как многообразное и разностороннее явление социальной действительности, в котором исчерпывающе проявляются такие общетеоретические признаки предмета правового регулирования, как единство, универсальность и структурированность.

Предмет муниципального права един, потому что местное самоуправление исходя из сущностных начал социальной деятельности вбирает в себя разнородный поведенческий материал как единая сфера общественной жизни государства. Он универсален, потому что в местном самоуправлении естественным образом сосуществуют социальные и технические системы, образующие особые деятельностные структуры в низовых территориальных сообществах. Предмет муниципального права структурирован на великое множество общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере местного самоуправления.

Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений

Специфические черты метода муниципально-правового регулирования предопределены рядом факторов, к числу которых относятся: относительная новизна данной отрасли в системе российского права; специфика предмета муниципально-правового регулирования; комплексность муниципального права; трехуровневый характер муниципально-правового регулирования.

С учетом перечисленных выше факторов можно выделить следующие особенности метода муниципально-правового регулирования:

1. Специфика сочетания дозволений, позитивных обязываний и запретов, которая выражается в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений. Большая часть позитивных обязываний, содержащихся в нормах муниципального права, применяется при регулировании общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, с одной стороны, действующим законодательством устанавливается обязательность решений органов и должностных лиц местного самоуправления. С другой - на них возлагаются обязанности совершения различных действий для достижения каких-либо конкретных целей.

Например, согласно ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы и (или) должностные лица местного самоуправления обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия муниципального правового акта, если его принятие необходимо для реализации этого решения. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Примером использования запретов в муниципально-правовом регулировании могут служить нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которому не допускается: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами кроме федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 19); установление дополнительных требований к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления (ч. 10 ст. 27) и др.

Дозволения в муниципальном праве применяются прежде всего при регулировании общественных отношений в хозяйственной деятельности муниципального образования, в частности в связи с реализацией органами местного самоуправления прав собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Дозволения также широко используются при правовом регулировании деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в части установления их полномочий, т.е. при регулировании тех общественных отношений, которые возникают в публично-правовой сфере.

2. Специфическое сочетание федерального, регионального и локально-территориального (местного) регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления. Рассматриваемое сочетание уровней правового регулирования - многоаспектное явление, которое представляет собой:

• одну из основных черт метода муниципально-правового регулирования;
• разграничение правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления;
• отражение в отрасли муниципального права принципа федерализма;
• особенность системы источников муниципального права.

Как особенность метода муниципально-правового регулирования оно выражается прежде всего в том, что на федеральном уровне должны устанавливаться только основные начала организации и деятельности местного самоуправления в России. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено лишь установление общих принципов организации системы местного самоуправления.

Именно федеральным законодательством определяются основные параметры развития местного самоуправления как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Вместе с тем согласно Конституции РФ основная нагрузка в сфере муниципально-правового регулирования смещена с федерального уровня на региональный и муниципальный.

3. Динамизм и изменчивость проявлений метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, которые выражаются в нестабильности параметров муниципально-правового регулирования. Например, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. соотношение уровней муниципально-правового регулирования было существенно изменено в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального.

Структура метода муниципально-правового регулирования представлена следующими элементами:

• правовой статус субъектов муниципально-правовых отношений;
• система юридических фактов , необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений;
• порядок определения прав и обязанностей участников муниципально-правовоых отношений;
• система юридических санкций в муниципально-правовом регулировании.

Специфика метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в каждом из элементов, образующих его структуру.

Например, с точки зрения правового статуса субъектов отрасли муниципального права своеобразие метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в том, что правовое положение субъектов муниципально-правовых отношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон.

В сфере местного самоуправления преобладают ситуации, когда субъект, принимающий решение, не связан согласием стороны, которой это решение адресовано. Например, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ч. 7 ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования.

Названный закон также предусматривает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий подотчетны органам государственной власти. Порядок отчетности устанавливается соответственно федеральным законом или законом субъекта Федерации, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органам государственной власти предоставлено право контролировать осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Вместе с тем правовое регулирование многих муниципально-правовых отношений основано на координации и равноправии сторон. Равенство субъектов характерно для тех муниципально-правовых отношений, которые возникают на основе договора , причем не только в частноправовой сфере (между органами местного самоуправления и другими хозяйствующими субъектами). Так, органы местного самоуправления могут заключать между собой договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также при передаче части своих полномочий в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 15 указанного Закона.

Муниципально-правовые отношения

Муниципально-правовые отношения - урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Будучи главным элементом механизма правового регулирования в сфере местного самоуправления, они выполняют три основные функции:

1. фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
2. закрепляют конкретное поведение участников этих отношений;
3. являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей в области местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи муниципального законодательства с практикой осуществления местного самоуправления, служат средством перевода муниципально-правовых норм в плоскость реальных социальных процессов, представляют собой юридическую связь между участниками общественных отношений, характер и пределы которой определены нормами муниципального права, они являются волевыми отношениями, зависят от воли и сознания людей, а также обеспечиваются и охраняются государством.

Исходя из этого значение муниципально-правовых отношений как главного средства, обеспечивающего функционирование норм муниципального права, является всеобщим. Реализация муниципального законодательства невозможна вне правоотношений.

Муниципально-правовым отношениям свойственны все признаки, которые присущи правоотношениям в целом.

1. Муниципально-правовое отношение - это связь между лицами, возникающая на основе норм права. Нормы муниципального права предусматривают условия возникновения, изменения, прекращения муниципально-правовых отношений, права и обязанности участников конкретных правоотношений, а также ответственность за нарушение этих норм.

3. Муниципально-правовые отношения обеспечиваются принудительной силой государства. Государство поддерживает, гарантирует действие носителя субъективного права, обеспечивает исполнение обязанностей. Местное самоуправление гарантируется государством, поэтому запрещается ограничение прав субъектов муниципально-правовых отношений, установленных Конституцией и федеральными законами.

4. Муниципально-правовое отношение имеет индивидуализированный, определенный характер. Правоотношение прежде всего индивидуализируется по своим субъектам. Основной субъект муниципально-правовых отношений - население соответствующей территории, которое является носителем определенных субъективных прав и обязанностей, например, обязанности исполнять соответствующие федеральному законодательству муниципальные правовые акты.

Муниципально-правовые отношения имеют присущие только им отличительные признаки, которые свидетельствуют об их качественной обособленности и позволяют рассматривать эти отношения как самостоятельный вид правоотношений. Эти особенности обусловлены той сферой, в которой возникают, изменяются и прекращаются правоотношения. Характер и сущность муниципально-правовых отношений обусловлены в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений. Особая сфера существования муниципально-правовых отношений - местное самоуправление - определяет следующие отличительные признаки этих отношений.

1. Муниципально-правовые отношения имеют четко выраженный локально-территориальный характер. Они возникают, развиваются и прекращаются на местном (муниципальном) уровне, на тех территориях, где осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Осуществление местного самоуправления закон связывает не с административно-территориальными единицами, как было в прежнем законодательстве, а с муниципальными образованиями (что не исключает осуществления местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц).

2. Особенностью муниципально-правовых отношений является основной субъект реализации права на местное самоуправление. Это либо население муниципального образования, которое непосредственно - путем прямого волеизъявления - решает вопросы местного значения, либо органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению этих вопросов.

Специфическими субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие , ассоциации и союзы муниципальных образований и органов местного самоуправления, собрания (сходы) граждан. Кроме того, субъектами муниципально-правовых отношений выступают граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства , юридические лица (в том числе муниципальные предприятия и учреждения), общественные объединения (в том числе политические партии), органы государственной власти РФ и субъектов РФ (в том числе судебные, государственные органы), а также государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом.

3. Муниципально-правовые отношения, как правило, имеют комплексный характер. Местное самоуправление - комплексное правовое явление, и его задачи и функции реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной, жилищной, в области строительства, транспорта, охраны общественного порядка, коммунального хозяйства и др. Комплексность муниципально-правовых отношений объясняется и своеобразием муниципально-правовых норм, которые одновременно являются и нормами других отраслей права. Общность данных правоотношений определяется природой местного самоуправления. Предназначение местного самоуправления проявляется в самостоятельном решении вопросов местного значения. Через муниципально-правовые отношения главным образом и реализуются следующие основные функции местного самоуправления:

• обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
• управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
• обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
• удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
• обеспечение общественного порядка; защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Можно сказать, что муниципально-правовые отношения складываются в областях, составляющих основные элементы государства, которыми являются население, территория и власть. По своему содержанию и характеру муниципально-правовые отношения могут быть организационными, управленческими, имущественными, финансовыми и т.д. Но все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают при решении населением муниципального образования вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

Особенность муниципально-правовых отношений проявляется и в своеобразии их структурной организации. Состав муниципально-правовых отношений, как и других правоотношений, образуют объекты правоотношений, субъекты правоотношений , содержание правоотношений. Специфика муниципально-правовых отношений выражается в содержании каждого из этих элементов.

Объекты муниципально-правовых отношений можно определить как предметы и явления окружающего мира, с которыми нормы муниципального права связывают поведение участников правоотношений.

Наиболее полное представление о составе объектов муниципально-правовых отношений можно получить при их классификации, которую можно провести в зависимости от характера правоотношений, т.е. от того, в какой сфере они складываются:

Комплексная отрасль –

Место муниципального права в правовой системе РФ.

В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права.

При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.

Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.

Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д.

Метод муниципального права как отрасли права.

У комплексных отраслей собственный метод отсутствует. Они используют методы характерные для отношений составляющие их предметы.

Метод здесь предполагается, как совокупность способ правового регулирования.

Способы правового регулирования:

1. Дозволение

2. Обязывание (преобладает)

Муниципальные правовые отношения.

Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) - это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.

Объекты правоотношений - то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.

Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.

По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными.

Исполнительные органы местного самоуправления (формирование и организация работы).

Несовместимость депутатского мандата или должности с деятельностью иного рода. Депутаты, работающие на постоянной основе, выборные должностные лица не могут занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Федеральные, региональные депутаты не могут быть депутатами представительных органов местного самоуправления, замещать выборные муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы. Депутаты представительных органов местного самоуправления не могут замещать муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами представительных органов государственной власти. Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться только федеральным законом.

Собрания (сходы) граждан.

Статья 25. Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.

Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Статья 25.1. Сход граждан

В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, сход граждан может проводиться:

1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);

2) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;

3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;

4) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;

5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;

6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения.

Сход граждан, предусмотренный настоящей статьей, правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Статья 29. Собрание граждан

Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования.

Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются настоящим Федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Статья 30. Конференция граждан (собрание делегатов)

В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

(гл. 5, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.06.2012) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")

Ст.14.1 -15.1-16.1

Согласно этим нормам муниципальные образования вправе решать вопросы местного значения, которые прямо не отнесены к ведению органов государства или др. муниципального образования, за свой собственный счет.

Комплексная природа муниципального права.

Комплексная отрасль – отрасль, предмет которой формируется отношениями различной отраслевой принадлежности.

Непривычное для нас понятие «муниципальное право», давно ставшее обычным в развитых странах, уже дает все основания для его определения не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все вопросы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования.

Как форма публичной власти местное самоуправление (и местное население, и формируемый им аппарат, и соответствующие должностные лица) реализует нормы многих отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского и др., поэтому местное самоуправление нельзя назвать отраслью права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку они всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного юридического анализа такого сложного юридического понятия, как муниципальное право. Например, положение ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, закрепляющее осуществление народовластия через органы государственной власти и местного самоуправления, нельзя представить как норму муниципального права в качестве отрасли. Эта норма-принцип – важнейшая норма конституционного (государственного) права Российского государства как основной отрасли системы права. Она справедливо нашла свое место в гл. 1 «Основы конституционного строя» раздела первого Конституции РФ.

В практике муниципального самоуправления часто применяются нормы как административного, так и иных отраслей права. Конечно, они входят в состав муниципального права, но не формируют ее как отрасль, а наполняют право содержанием. В составе муниципального права важное место принадлежит нормам, регулирующим отношения, возникающие по поводу владения, пользования, распоряжения и управления муниципальной собственностью. Этот институт имеет конституционный статус (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ), урегулированный Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 1, 4, 5, 30–32 и др.), составляет один из основных институтов гражданского права (см., например, ст. 215 ГК).

Конечно, невозможно даже примерно перечислить совокупность юридических норм различных отраслей системы российского права, входящих в состав сложного юридического комплекса, получившего название «муниципальное право». Однако тщательный их анализ и обобщение позволяют дать определение муниципальному праву на данном этапе его становления и развития. Муниципальное право – это отрасль системы российского законодательства, которая включает нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления и решение на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Дмитриев Ю. А. Муниципальное право. М., 1999.

Тема № 1 Муниципальное право(МП) как отрасль права.

1. Понятие и предмет МП, его комплексная природа.
2. Правовое регулирование муниципальных отношений.
3. Муниципально-правовые нормы и институты.
4. Муниципально-правовые отношения и их субъекты.
5. Система МП и его источники.
6. Место МП в правовой системе РФ.

Основная литература:

Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Феде­рации. Учебник. - М., 2002.

Дополнительная литература:

Ковешников Е. М. Муниципальное право России. М.: НОРМА, 2001.

Прояснение вопроса о предмете регулирования той или иной отрасли права представляется важным постольку поскольку позволяет: во-первых, сформировать четкое представление об отрасли, во-вторых, отграничить её от иных отраслей права. Отношения, регулируемые нормами МП, возникают в специфической сфере жизни общества, а именно в сфере местного самоуправления (МС).

В чем его специфика?

Глава 8 Конституции РФ утверждает самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью. Статьей 131 Конституции РФ устанавливается в рамках каких территорий осуществляется МС. К числу таковых относятся городские и сельские поселения, а также иные территории с учетом исторических и иных местных традиций. Подобные территории в ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации МС в РФ» именуются муниципальными образованиями. Кроме того в данном нормативно-правовом акте закрепляются следующие важные для изучения МП термины:

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с КРФ, ФЗ, законами субъектов РФ;

Органы МС – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

Должностное лицо МС – выборное либо работающее по контракту лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах МС и не относящиеся к категории государственных служащих.

Ч. 2 ст. 130 КРФ определяет формы осуществления населением МС: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.»

Для решения вопросов местного значения муниципальное образование обладает собственным бюджетом. Для его пополнения органы МС устанавливают местные налоги и сборы.

Решение местных вопросов предполагает какую-либо д-ть, активность со стороны населения. Таким образом МС можно определить как гарантируемую КРФ деятельность населения муниципального образования по решению вопросов местного значения, осуществляемую им самостоятельно и под его ответственность, исходя из собственных интересов.

МС – особый, специфический уровень власти в государстве. Органы МС не входят в систему органов государственной власти, однако, могут наделяться отдельными властными полномочиями. Вместе МС и госвласть образуют формы единой публичной власти.

В Преамбуле Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), ратифицированной РФ ФЗ от 11 апреля 1998 г. Государства-члены Совета Европы высказывают убеждение в том, что наличие облеченных реальной ответственностью органов МС может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление. Кроме того здесь же утверждается, что право граждан участвовать в ведении государственных дел наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне.

Все вышеизложенное предполагает выделение следующих особенностей присущих предмету МП:

1) локально-территориальный характер отношений, относящихся к сфере муниципально-правового регулирования;

2) данные отношения носят комплексных характер, так как вопросы местного значения, относящиеся к ведению МС, охватывают все основные области жизнедеятельности (экономика, культура, финансы, охрана общественного порядка и т. д.). Хотя они и весьма разнообразны (организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т. д.), но есть у них и один общий признак: их возникновение связано с решением населением муниципального образования вопросов местного значения;

3) субъект муниципально-правовых отношений – это население муниципального образования, органы МС и их должностные лица.

Исходя из субъекта муниципально-правового регулирования можно выделить следующие группы общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли;

2) отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решения др. вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы;

3) отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов госвласти субъектов.

Участие органов МС в осуществлении госполитики на местном уровне осуществляется в двух формах:

А) путем реализации отдельных государственных полномочий;

Б) в виде исполнения законодательных и иных правовых актов федеральных органов госвласти и органов госвласти субъектов.

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обуславливают комплексный характер МП как отрасли права.

Многие нормы МП, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права.

Модуль №1. «Историко-теоретические, правовые и территориальные основы местного самоуправления» 6

Раздел 1. «Муниципальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина» 6 Лекция № 1. Муниципальное право как отрасль права 6 1. Предмет муниципального права. Комплексная природа предмета муниципального права. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации 6 2. Особенности метода муниципального права. Муниципально-правовой режим 10 3. Муниципально-правовые нормы и отношения. Субъекты муниципально-правовых отношений 11 4. Система муниципального права 15 5. Муниципальное право как наука: понятие и предмет науки муниципального права. Источники науки муниципального права. Муниципальное право как учебная дисциплина 16Раздел 2. «Понятие, юридическая природа, принципы и функции местного самоуправления» 18 Лекция № 2. Понятие, юридическая природа и принципы местного самоуправления 18 1. Понятие и юридическая природа местного самоуправления 18 2. Основные модели взаимодействия государства и местного самоуправления: основные зарубежные модели и российский опыт 24

Муниципальной доктрине известны и другие подходы к классификации способов организации местного самоуправления, точнее, взаимодействия государства и местного самоуправления». Так, В.И. Фадеев предложил все известные типы организации местного самоуправления поделить на модели «автономного местного самоуправления» и «наблюдаемого местного самоуправления». 26

3. Принципы организации местного самоуправления 27Раздел 3. «Возникновение и развитие местного самоуправления в России и зарубежных странах» 31 Лекция № 3 Возникновение и развитие местного самоуправления в России 31 1. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России 31 2 Организация власти на местах в советский период 33 3. Реформы местного самоуправления в СССР в конце 80-х – начале 90-х годов 34 4. Становление местного самоуправления в Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года 36Раздел 4. «Правовые основы местного самоуправления» 37 Лекция № 4 Международный, федеральный и региональный компоненты регулирования местного самоуправления 37 1. Общая характеристика системы источников муниципального права Российской Федерации 37 2. Европейская хартия местного самоуправления (общая характеристика) 39 3. Федеральный компонент правового регулирования местного самоуправления 40 4. Регулирование местного самоуправления субъектами Российской Федерации. Соотношение федерального и регионального регулирования местного самоуправления 43Раздел 5. «Территориальная организация местного самоуправления» 44 Лекция № 5. Муниципально-территориальное устройство 44 1. Понятие муниципально-территориального и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, их соотношение 45 2. Основные модели муниципально-территориального устройства: зарубежный и российский опыт 48 3. Принципы муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Общая характеристика двухуровневой организации местного самоуправления 51 4.Критерии определения границ муниципальных образований 52 5. Виды муниципальных образований 54 5.1. Сельское поселение. Критерии и принципы образования сельского поселения 54 5.2. Городское поселение. Критерии и принципы образования городского поселения 55 5.3. Муниципальный район. Критерии и принципы образования муниципальных районов. Межселенные территории 55 5.4. Городской округ. Критерии и принципы образования городского округа 56 5.5. Внутригородская территория города федерального значения. Особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения 57 6. Принципы взаимодействия муниципального района и поселений, находящихся на его территории 58Раздел 6. «Компетенция муниципальных образований» 59 Лекция № 6. Собственная компетенция муниципальных образований 59 1. Общая характеристика компетенции муниципальных образований: понятие, правовое регулирование 59 2. Структура компетенции муниципальных образований 61 3. Разграничение полномочий между муниципальным районом и находящимися на его территории поселениями 64 Лекция № 7 Полномочия местного самоуправления в отдельных сферах жизнедеятельности муниципального образования 67 1. Полномочия органов местного самоуправления в области планирования и обеспечения комплексного развития территории 68 2. Полномочия органов местного самоуправления в отношениях с немуниципальными организациями. Муниципальный коммерческий и социальный заказ. Содействие развитию предпринимательской деятельности. Контроль за деятельностью коммерческих организаций и его пределы. Меры воздействия и порядок их применения 69 3. Полномочия органов местного самоуправления в области строительства и транспорта 71 4. Полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере, в сфере коммунального, бытового и торгового обслуживания населения 84 5. Полномочия органов местного самоуправления в области образования и культуры 87 6. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан 88

Модуль 2. «Организационные, финансово - экономические основы местного самоуправления, гарантии и ответственность местного самоуправления» 90

Раздел 7. «Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление» 91 Лекция № 8. Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления 91 1. Общая характеристика форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, их виды 91 2. Местный референдум: правовое регулирование, принципы проведения, стадии 93 3. Муниципальные выборы: правовое регулирование, реализация принципов избирательного права при проведении муниципальных выборов, муниципальные избирательные системы, стадии муниципальных выборов 96 4. Отзыв депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления: понятие отзыва, принципы проведения отзыва, стадии 100 5. Голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования 102 6. Сход граждан. Собрание граждан 107 7. Обращения граждан в органы местного самоуправления. Правотворческая инициатива граждан 113 8. Публичные слушания 117 9. Опрос граждан 119 10. Митинги, собрания, шествия и пикетирования граждан 121Раздел 8. «Органы и должностные лица муниципального образования» 124 Лекция № 9. Органы и должностные лица муниципального образования 125 1. Понятие системы органов муниципального образования 125 2. Принципы построения системы органов муниципального образования 128 3. Понятие и признаки органа муниципального образования 131 4. Виды муниципальных органов 131 Лекция № 10. Представительные органы муниципального образования 132 1. Представительный орган муниципального образования: принципы организации и деятельности, компетенция 132 2. Порядок формирования представительного органа муниципального образования, прекращения полномочий представительного органа муниципального образования 135 3. Полномочия представительного органа муниципального образования 145 4. Порядок принятия правовых актов представительным органом муниципального образования 150 Лекция № 11. Глава муниципального образования. Местная администрация 157 1. Должность главы муниципального образования: понятие, наименование главы муниципального образования, функции 157 2. Способы замещения должности главы муниципального образования, срок полномочий, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования 159 3. Компетенция и полномочия главы муниципального образования. Виды правовых актов: порядок их принятия и вступления в силу 161 4. Администрация муниципального образования: понятие, наименование, принципы деятельности 162 5. Порядок замещения должности главы местной администрации 163 6. Структура администрации муниципального образования 166 Лекция № 12. Контрольный орган муниципального образования 168 1. Функции контрольного органа муниципального образования, его правовая природа 168 2. Принципы организации контрольного органа муниципального образования и порядок его формирования 170Раздел 9. «Экономическая основа местного самоуправления» 172 Лекции № 13. Понятие и структура муниципальной собственности 172 1. Муниципальное образование как субъект гражданско-правовых отношений 172 2. Источники формирования муниципальной собственности 174 3. Структура муниципальной собственности. Виды объекты муниципальной собственности и их учет 176 4. Муниципальная казна 185 Лекция № 14. Муниципальные финансы 186 1. Местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования 186 2. Доходная часть местного бюджета. Местные налоги и сборы 189 3. Расходная часть муниципального бюджета 193 4. Отношения местных бюджетов с вышестоящими бюджетами. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 195 5. Муниципальные заимствования. Порядок привлечения заемных средств. Выпуск муниципальных ценных бумаг 198Раздел 10. «Государственный контроль за местным самоуправлением. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления» 199 Лекция № 15. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления 199 1. Общая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: понятие, признаки, виды 200 2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением 203 3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами 204 4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством 206 5. Внутрикорпоративная муниципально-правовая ответственность 212Раздел 11. «Гарантии местного самоуправления и межмуниципальное сотрудничество» 215 Лекция № 16. Гарантии местного самоуправления и межмуниципальное сотрудничество 215 1. Понятие и система гарантий местного самоуправления 215 2. Общие гарантии местного самоуправления. Функции Российской Федерации и ее субъектов в отношении местного самоуправления. Формы государственной поддержки местного самоуправления 217 3. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления 219 4. Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления 220 5. Судебная защита прав местного самоуправления 222 6. Межмуниципальное сотрудничество 225

Комплексная отрасль – отрасль, предмет которой формируется отношениями различной отраслевой принадлежности.

Непривычное для нас понятие «муниципальное право», давно ставшее обычным в развитых странах, уже дает все основания для его определения не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все вопросы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования.

Как форма публичной власти местное самоуправление (и местное население, и формируемый им аппарат, и соответствующие должностные лица) реализует нормы многих отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского и др., поэтому местное самоуправление нельзя назвать отраслью права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку они всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного юридического анализа такого сложного юридического понятия, как муниципальное право. Например, положение ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, закрепляющее осуществление народовластия через органы государственной власти и местного самоуправления, нельзя представить как норму муниципального права в качестве отрасли. Эта норма-принцип – важнейшая норма конституционного (государственного) права Российского государства как основной отрасли системы права. Она справедливо нашла свое место в гл. 1 «Основы конституционного строя» раздела первого Конституции РФ.

В практике муниципального самоуправления часто применяются нормы как административного, так и иных отраслей права. Конечно, они входят в состав муниципального права, но не формируют ее как отрасль, а наполняют право содержанием. В составе муниципального права важное место принадлежит нормам, регулирующим отношения, возникающие по поводу владения, пользования, распоряжения и управления муниципальной собственностью. Этот институт имеет конституционный статус (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ), урегулированный Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 1, 4, 5, 30–32 и др.), составляет один из основных институтов гражданского права (см., например, ст. 215 ГК).

Конечно, невозможно даже примерно перечислить совокупность юридических норм различных отраслей системы российского права, входящих в состав сложного юридического комплекса, получившего название «муниципальное право». Однако тщательный их анализ и обобщение позволяют дать определение муниципальному праву на данном этапе его становления и развития. Муниципальное право – это отрасль системы российского законодательства, которая включает нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления и решение на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.